Fons NGEU: què podem dir sobre el seu impacte i sobre els desafiaments del futur

A diferència del seguiment del compliment de les fites i dels objectius dels Plans de Recuperació i Resiliència (PRR),1 l’ava­luació d’on som en la seva implementació es complica quan tractem de quantificar-ne l’efecte macroeconòmic i la capacitat transformadora sobre l’economia europea. Això guanya més rellevància davant els reptes que planteja el cada vegada més complex escenari geopolític.

La Comissió Europea ha publicat fins ara dos exercicis de projeccions sobre l’impacte del Mecanisme de Recuperació i Resiliència (MRR). El primer el 2021, amb l’aprovació dels PRR, que situava el pic de l’impacte sobre el nivell del PIB el 2026 en una forquilla del 0,7%-1,2%,2 i el segon el 2023, per reflectir la revisió dels PRR, per incloure un perfil temporal de pagaments més realista i per recollir l’impacte del xoc energètic després de la invasió d’Ucraïna, que va situar aquest rang en el 0,9%-1,4%.3 Aquestes últimes projeccions, que amb prou feines van modificar les inicials, han quedat ja desfasades, ja que no reflecteixen l’avanç més lent del que es preveia en la implementació dels PRR, aspecte que la Comissió Europea sí que ha vingut mostrant en el seu cicle de previsions bianuals, en què ha revisat a la baixa l’impuls fiscal derivat de la despesa pública finançada amb fons europeus (vegeu el gràfic). En aquesta mateixa línia, recentment, el BCE ha estimat per a la zona de l’euro que l’impacte sobre el PIB ha estat de tot just 1 o 2 dècimes durant el període 2021-2023, molt per sota del 0,5% previst inicialment.4

A mitjà termini, la forquilla d’incertesa és molt més àmplia. Pel costat de les inversions, la regulació de l’MRR estableix que totes les sol·licituds de pagament s’han d’haver cursat abans del 31 d’agost del 2026, límit que, atesa la taxa de compliment actual de les fites i dels objectius, obre incògnites sobre el percentatge final d’absorció dels fons. Fins i tot en el cas dels préstecs, que poden quedar constituïts en vehicles de finançament al sector privat i que, per tant, poden tenir un impacte més enllà del 2026, queda el dubte de quina serà la demanda efectiva de fons i el seu grau d’addicionalitat.5 En qualsevol cas, sembla que el mer impuls fiscal tindrà un efecte macroeconòmic molt limitat a mitjà termini. La pròpia Comissió Europea, en el seu últim exercici de projeccions sobre l’MRR, calculava que l’impacte acumulat sobre el nivell del PIB de la UE el 2031 es podria situar en la forquilla del 0,3%-0,7%, xifres similars a les estimades pel BCE per a la zona de l’euro (el 0,2%-0,6%).

I, pel costat de les reformes, hi ha un ampli consens sobre l’elevat marge que tenen per incrementar el PIB i el creixement potencial de l’economia europea.6,7 L’avaluació intermèdia de l’MRR destaca l’alt grau d’addicionalitat de les reformes contingudes en els PRR, així com la seva contribució a un major progrés en el compliment de les recomanacions específiques per país realitzades pel Consell en el context del Semestre Europeu. No obstant això, atesa la seva rellevància per avaluar la capacitat transformadora de l’MRR, seria convenient aclarir el seu perfil temporal d’impacte i els seus efectes quantitatius, inclosa la seva contribució a l’avanç dels objectius de la UE per al 2030 en matèria climàtica, energètica, digital i social. L’avaluació ex post prevista per la regulació per al 2028 seria una bona ocasió per abordar aquestes mancances en el seguiment sistemàtic de l’MRR. Ara com ara, les estimacions de referència en aquest camp continuen sent les del BCE, que, per a la zona de l’euro, anticipa un increment del creixement potencial, a mitjà termini, en la forquilla de 0,1-0,2 p. p., arran, en gran part, de l’impuls de les reformes estructurals sobre una major productivitat total dels factors.

En els cinc anys transcorreguts des de la concepció dels fons NGEU, tant el panorama polític europeu com el context geopolític global han experimentat grans transformacions. Diferents eleccions nacionals i les celebrades al Parlament Europeu el 2024 han incrementat la representativitat de partits euroescèptics, de manera que la nova Comissió Europea és la que menys suport ha rebut en el nomenament dels seus membres. La creixent fragmentació interna planteja una aritmètica política complicada per avançar en l’agenda europea i per afrontar els reptes en els propers anys. Entre aquests reptes, destaquen la negociació sobre el nou marc pluriennal financer 2028-2034 i el desplegament del pla de competitivitat de la Comissió Europea, basat en les recomanacions de l’informe Draghi.8 Aquests dos elements haurien d’agafar el relleu de l’impuls transformador dels PRR, en particular en àrees on el dèficit continua sent rellevant, com el desenvolupament i l’ús de la intel·ligència artificial, l’excessiva càrrega reguladora de les empreses o l’absència d’un mercat únic de capitals.9

L’entorn internacional també s’ha tornat més complex. A la guerra a Ucraïna, territori fronterer amb la UE i amb el qual s’han iniciat converses d’adhesió, s’afegeix ara, més enllà de l’amenaça proteccionista, la incertesa en les relacions amb la nova Administració Trump. La UE s’enfronta a una major fragmentació geopolítica mundial amb dependències estratègiques molt intenses en matèria de defensa, de tecnologia i d’energia neta. Aquests elements poden marcar un canvi en les prioritats de despesa en la recta final dels fons NGEU, encara més amb l’espai fiscal reduït del que disposen un bon nombre d’Estats membres.10 Per aquest motiu, caldrà fer ús dels graus de flexibilitat existents, també per buscar consensos necessaris que no dilueixin els bons propòsits definits el 2020.