La nova política industrial: reptes i oportunitats

Quines han de ser les polítiques industrials òptimes al món globalitzat? La resposta és complexa, ja que, en l’actualitat, es produeix una redefinició del que entenem per polítiques industrials i de quins han de ser els seus objectius i instruments. Això succeeix perquè la globalització i l’eclosió de les noves tecnologies han comportat una metamorfosi de la indústria, tal com s’explica a l’article «La indústria ha mort! Llarga vida a la indústria!», d’aquest Dossier.

El primer escull amb què ens trobem per delimitar quins sectors ha d’englobar la política industrial és l’ambigüitat del propi terme «indústria». Aquest terme prové del llatí i, originalment, significava «aplicació i laboriositat». Durant el segle passat, la indústria s’associava a les manufactures, però, amb la present terciarització de l’economia, el concepte d’indústria ha ampliat el perímetre. Per aquest motiu, les polítiques industrials modernes han de tenir en compte que les indústries també consumeixen i produeixen serveis. Així, les activitats de pre i de postproducció, com la innovació, el disseny i el màrqueting, poden generar més valor que la producció del bé tangible. L’empresa americana Apple és un exemple paradigmàtic de la nova «serviindústria». Per tant, cal repensar les polítiques industrials i incorporar els canvis que experimenta el sector industrial.

Històricament, les polítiques industrials tradicionals solien adoptar un enfocament sectorial i, en molts casos, proteccionista, amb el suport a indústries com l’acer o el carbó. Aquestes polítiques podien tenir sentit a l’Europa de la postguerra per facilitar la reconstrucció del continent i impulsar sectors que requerien una inversió elevada. No obstant això, aquestes polítiques no tenen sentit en l’actual món globalitzat, on, a més a més, els avanços tecnològics han fet que l’escala mínima per produir hagi disminuït a moltes indústries. A més a més, el sistema financer està capacitat per finançar grans projectes d’inversió. Per aquest motiu, la nova política industrial ha tendit a adoptar un enfocament més generalista, analitzant les activitats de l’economia en conjunt i preguntant-se què se n’espera. Així, la nova política industrial es basa en dos pilars fonamentals. El primer consisteix a crear un marc regulador i legislatiu adequat, que sigui respectuós amb els drets de propietat, que no posi traves a la innovació i que vetlli perquè els serveis associats a la indústria puguin germinar. El segon pilar és identificar les activitats econòmiques que es puguin veure obstaculitzades per fallades de mercat i, al seu torn, dissenyar polítiques que permetin a aquestes activitats desenvolupar tot el seu potencial.

El primer pilar és essencial, ja que es tracta de crear un caldo de cultiu favorable per a l’emprenedoria i la innovació. Així, la millor manera de fomentar la innovació i l’R+D és mitjançant unes condicions propícies per desenvolupar noves idees i projectes: al gràfic, s’observa que, als països on hi ha un entorn favorable per a la iniciativa empresarial, mesurat per l’índex de facilitat per fer negocis elaborat pel Banc Mundial, la despesa en R+D per capita és superior. El més important és crear un marc regulador que garanteixi el compliment dels contractes, que agiliti els tràmits per crear negocis i que reforci la seguretat jurídica. A més a més, cal facilitar la integració de l’economia en el comerç global, perquè la nova indústria pugui treure el màxim partit de les cadenes de valor global.

D’altra banda, un objectiu important de la nova política industrial ha de ser facilitar el desenvolupament de la serviindústria i vetllar perquè les sinergies entre la indústria i els nous serveis que pivoten al seu voltant es puguin dur a terme. Algunes indústries decidiran produir aquests serveis i unes altres els subcontractaran, però, en qualsevol cas, la política industrial ha d’aplanar aquests processos.

Finalment, la política de la competència és un element clau, ja que, en presència de grans innovacions tecnològiques, hi ha el risc que algunes empreses gaudeixin d’una posició abusiva als mercats i creïn barreres que bloquegin les innovacions dels seus competidors. Per evitar-ho, la política de la competència ha de promoure polítiques nacionals de competència actives, mantenir oberts els mercats i eliminar les barreres a l’entrada i a la sortida. El sector farmacèutic suís, la indústria de l’automoció a Espanya, la indústria química a Alemanya o el sector informàtic als EUA exemplifiquen les virtuts de la competència i de la rivalitat domèstica entre empreses.

Pel que fa al segon pilar, s’ha de subordinar al primer pilar, ja que, només amb un marc regulador adequat, les polítiques industrials seran capaces de fer un bon diagnòstic sobre el funcionament dels mercats i d’intervenir amb seny. De fet, històricament, les polítiques industrials que s’han centrat en la promoció d’uns sectors concrets han tendit a presentar una efectivitat relativament limitada, i és que, a priori, no hi ha motius per pensar que la informació de què disposa el sector públic a l’hora de decidir en quins sectors és més adequat destinar els recursos és superior a la del mercat. De fet, hi ha el risc que la institució encarregada de decidir la destinació dels recursos públics acabi sent influenciada pels grups d’interès, la qual cosa acaba distorsionant encara més l’assignació dels recursos. Així, les polítiques industrials més reeixides s’han centrat a donar suport a l’R+D i a la formació de capital humà. Pel que fa a l’R+D, la producció de coneixement i la innovació són béns públics, ja que l’ús del coneixement per una persona no disminueix en ser utilitzat per una altra, i això pot desincentivar algunes empreses a investigar i a innovar. Per aquest motiu, és important combinar un sistema de patents que incentivi la innovació amb polítiques industrials que donin suport a la recerca bàsica amb la finalitat d’augmentar la difusió dels avanços tecnològics. Un exemple de com implementar aquestes polítiques de manera adequada seria l’assignació d’ajudes d’R+D mitjançant licitació pública en funció dels mèrits, prioritzant les activitats high tech que pateixen restriccions de crèdit en tenir nivells alts de capital intangible. Molt vinculades al foment de la innovació hi ha les polítiques de formació de capital humà. Les polítiques industrials han de millorar la formació d’aquest capital quan no hi hagi prou incentius privats als mercats. Les inversions en educació superior i el foment de sinergies entre el sector empresarial i la universitat són exemples de mesures en aquest sentit.

Si analitzem la nova política industrial a la UE, es pot apreciar que té llums i ombres. Entre les llums, destaca la reducció del pes de les antigues polítiques sectorials, que van passar del 44% de l’ajuda total de la UE als estats el 1992 a només el 10% el 2012, segons dades de la Comissió Europea. No obstant això, no és or tot el que lluu. El principal problema és el productivity gap1 en relació amb els EUA, ja que la UE no ha sabut aprofitar tan bé les oportunitats que ofereixen les noves tecnologies i la despesa en R+D és molt superior als EUA. La principal raó que explica aquest fenomen és la baixa pressió competitiva en els nous serveis a la UE. Per millorar la competència, caldria completar l’agenda de reformes per assolir un mercat únic de serveis, reduir la fragmentació dels mercats financers europeus i eliminar les barreres reguladores. Aquestes reformes són especialment urgents, per exemple, per a la creació d’un veritable sector europeu de telecomunicacions. Un símptoma que la UE podria estar recaient en hàbits del passat que es creien ja superats és l’objectiu fixat per la Comissió Europea perquè la indústria manufacturera recuperi un pes del 20% del PIB el 2020 (la ràtio era del 15% el 2014). A més de poc realista, aquest objectiu no té en compte que el pes relatiu de la indústria tradicional ha disminuït a causa d’un creixement de la productivitat industrial superior al de la mitjana de l’economia i de la integració amb el sector serveis. Per tant, la política industrial europea s’hauria de centrar a realitzar reformes en el marc regulador per facilitar l’expansió de la nova indústria i dels seus serveis.

En definitiva, la política industrial està immersa en ple procés de transformació en paral·lel als canvis productius i tecnològics de l’economia mundial. La principal funció de la nova política industrial és dissenyar polítiques que permetin al sector productiu prosperar i créixer. No es tracta d’afavorir un determinat sector a costa d’un altre, sinó de crear les condicions que impulsin la innovació, el creixement i la creació de llocs de treball. La tasca és apassionant, tot i que no és fàcil, i seria desitjable que els poders públics europeus es posin a treballar el més aviat possible per avançar per la senda correcta.

Javier Garcia-Arenas

Departament de Macroeconomia, Àrea de Planificació Estratègica i Estudis, CaixaBank

1. Vegeu, per exemple, Rincón, A., Saraidaris, A., Vecchi, M. i Venturini, F. (2012), «Closing the US-EU productivity gap: Knowledge assets, absorptive capacity, and institutional reforms», VOX CEPR.