La UE en 2022: a vueltas con la reforma de las reglas fiscales
El fuerte deterioro sufrido por las finanzas públicas a raíz de la pandemia ha reabierto el debate sobre la necesidad de reformar las normas fiscales de la UE.
El fuerte deterioro sufrido por las finanzas públicas a raíz de la pandemia ha reabierto el debate sobre la necesidad de reformar las normas fiscales de la UE. Los objetivos actuales de deuda y déficit públicos se remontan a 1992, cuando el Tratado de Maastricht fijó los requisitos para acceder a la moneda única y se incorporaron también al Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) cuando se adoptó en 1997. El límite de deuda pública se fijó en un 60% del PIB (coincidiendo con la media europea en la década de 1990), un objetivo que se creyó que se cumpliría a medio plazo si el tope para el déficit público se fijaba en el 3,0% del PIB, ya que el crecimiento nominal en aquella época rondaba el 5,0%. Es decir, el PEC se aprobó en un contexto de crecimiento económico elevado y bajos niveles de deuda, una situación que dista sobremanera del momento actual.
De hecho, uno de los momentos decisivos para el PEC fue la crisis financiera global de 2008, que forzó a Bruselas a adoptar un conjunto de propuestas legislativas conocidas como Six Pack y Two Pack. Sin embargo, estos «retoques» no lograron resolver los principales problemas del PEC: su falta de flexibilidad para adaptarse al ciclo económico y a la realidad de cada Estado miembro, su escasa transparencia, su excesiva complejidad y la ausencia de mecanismos que aseguren su cumplimiento. Incluso la propia Comisión Europea reconoció que estas reformas agravaban los problemas mencionados, al introducir nuevos procedimientos presupuestarios y criterios de difícil medición a corto plazo.1
- 1. Véase el Focus «¿Hacia una reforma de las reglas fiscales europeas?», en el IM03/2020.
El último ciclo expansivo (2014-2019) puso de manifiesto el enorme reto que algunos Estados miembros afrontan para poder cumplir con los objetivos del PEC. En términos generales, los Estados miembros lograron ajustar sus ratios de déficit público sobre el PIB hasta situarlas por debajo del 3,0% en 2019 (España y Francia aprobaron por los pelos), al tiempo que el saldo primario (que excluye el pago de intereses) también registró un comportamiento muy positivo en la mayoría de los casos, aunque España no sería uno de ellos. Esta evolución redujo la presión sobre las ratios de deuda pública, que cayeron a lo largo del periodo, aunque en 2019 todavía se situaban muy por encima del objetivo del 60% en muchos países (véase el segundo gráfico).
Ya en el contexto macroeconómico previo a la pandemia, el esfuerzo que algunos países debían llevar a cabo para reducir su deuda en el marco de las reglas del Pacto Fiscal era enorme. En el supuesto de que los tipos de interés a largo plazo y el ritmo de crecimiento nominal del PIB alcanzado en 2019 se hubieran mantenido estables, Grecia debería registrar durante 20 años un superávit primario superior al 6,0%; Italia y Portugal, en torno al 3,0%, y España, Francia y Bélgica, en torno al 2,0%.2 Esto no parece viable, especialmente teniendo en cuenta el incumplimiento sistemático de las reglas fiscales en el pasado: como demuestra la evolución de los déficits estructurales,3 algunas economías no disponen de las herramientas o la voluntad política para cumplir la recomendación europea de recortar las ratios de déficit estructural en 0,5 p. p. al año para acercarse a los objetivos estructurales establecidos,4 ni siquiera en periodos expansivos (véase el tercer gráfico).
- 2. Véase el Focus «Reglas fiscales europeas: ¿abajo el 60%?», en el IM03/2021.
- 3. El déficit estructural se estima como aquella parte del déficit público que no se ve afectado por el ciclo económico o por gastos extraordinarios de carácter temporal. Se trataría de una estimación del desequilibrio permanente (estructural) de financiación de las cuentas públicas y ofrece una idea de la sostenibilidad a largo plazo de estas.
- 4. Bruselas establece que la «regla de oro» del equilibrio presupuestario, con un límite del déficit estructural del 0,5 % del PIB potencial (si la deuda pública es inferior al 60 % del PIB, este límite se fija en un 1 % del PIB), ha de quedar consagrada en la legislación nacional, preferiblemente a nivel constitucional. No obstante, es uno de los objetivos más controvertidos. Por un lado, el propio concepto de «déficit estructural» es una estimación, no una variable observada. Por otro, se fija en términos de PIB potencial, que es otra variable estimada con diferentes métodos, lo que explica las diferencias que se observan en el PIB potencial que para un mismo país publican organismos como el FMI, la Comisión Europea o la OCDE.
La crisis de la COVID-19 agravó los problemas existentes al hacer patente que las reglas fiscales actuales difícilmente serían adecuadas para la nueva realidad. La excepcionalidad de la situación dictó la suspensión temporal del PEC (desde marzo de 2020 hasta, previsiblemente, 2023) y reavivó el debate de la reforma de las reglas fiscales. La discusión se puede dividir en tres corrientes: (i) los que defienden que el marco actual no necesita reformas; (ii) los que reconocen que las reglas fiscales deben adaptarse, pero dentro del marco actual, y, (iii) los que exigen una revisión completa, incluyendo la sustitución de los objetivos numéricos incorporados en los tratados europeos. La vuelta inmediata a las reglas del Pacto Fiscal podría ser perjudicial para la eurozona al requerir un ajuste fiscal muy abrupto y a todas luces impracticable, mientras que una revisión completa parece complicada, al necesitar la unanimidad de los Estados miembros. Así las cosas, gana enteros la opción de una reforma dentro del marco actual.
Entre las soluciones posibles, destaca el cambio de enfoque de reglas basadas en el déficit estructural hacia una regla de gasto. Esta se podría adaptar de forma ágil a las condiciones macroeconómicas de cada país (principalmente al nivel de deuda pública) y podría incluir excepciones que afectarían, entre otros, a la inversión pública, para limitar el sesgo «antiinversión pública» del sistema actual5 (véase el cuarto gráfico). Además, es fundamental mejorar la transparencia de estas reglas, reducir su complejidad y reforzar el papel de las instituciones de vigilancia fiscal,6 creando incentivos y mecanismos que favorezcan su cumplimiento.
- 5. La consolidación fiscal en el último ciclo expansivo se hizo en gran parte vía una reducción drástica de la inversión, cuando esta contribuye a fomentar el crecimiento a medio plazo.
- 6. Incluyen el Consejo Fiscal Europeo e instituciones de vigilancia fiscal nacionales, como el AIReF. En este sentido, se debería establecer también un mecanismo de resolución de disputas fiscales entre Estados miembros y la Comisión Europea, que supondría un refuerzo de responsabilidades de las cortes de justicia europeas.
Aunque la adopción de una regla de gasto añada transparencia y previsibilidad al marco fiscal europeo, es importante destacar la dificultad de acotar excepciones (¿qué partidas de gasto público quedan excluidas de la regla de gasto y cuáles no?) y la necesidad de definir límites claros al rango de actuación de las distintas instituciones involucradas en el proceso. Al final, una reforma de las reglas fiscales debería ser capaz de abordar las deficiencias ya identificadas permitiendo salir de esta crisis con un mecanismo de control y coordinación fiscal sencillo y creíble, que pueda dotar a los Estados miembros de una arquitectura suficientemente sólida para afrontar los principales retos de la UE: convertir a Europa en el primer continente climáticamente neutro, adaptarlo a la era digital, reducir la desigualdad y paliar los efectos del envejecimiento. Y todo ello sin poner en cuestión la sostenibilidad de la deuda pública a largo plazo. Estos retos requerirán inversiones públicas significativas y poco factibles bajo las reglas presupuestarias presentes, por lo que será clave un replanteamiento profundo de la estrategia fiscal.
Asimismo, pese a la pertinencia del debate sobre la reforma de las reglas fiscales, no hay que perder de vista otros elementos relevantes. No olvidemos, por ejemplo, que los países deben avanzar también individualmente para llevar a cabo las reformas estructurales necesarias que aseguren la sostenibilidad de sus finanzas públicas.7 Además, no parece que exista una bala de plata en las reglas fiscales que pueda lograr fácilmente al mismo tiempo una aplicación más simple, flexible y previsible. Aun así, la UE cuenta también con otra munición de peso: los mecanismos desarrollados a lo largo de las últimas crisis (como el Mecanismo Europeo de Estabilidad, el instrumento SURE o los fondos NGEU) permiten afinar la puntería de la artillería fiscal comunitaria. En conjunto, un sistema bien establecido de reglas fiscales y una capacidad fiscal permanente en la UE fomentarían inversiones clave en un periodo de transición ecológica y digital, reforzando a la vez la condicionalidad positiva. El refuerzo de la confianza entre Estados miembros, así como en las instituciones y reglas comunitarias, será la clave.
- 7. Véase OCDE (2021). «The long game: Fiscal outlooks to 2060 underline need for structural reform».
