De quines formes s’ha garantit la sostenibilitat en altres sistemes de pensions?

Reformar el sistema de pensions per millorar-ne la sostenibilitat és un repte majúscul a tot Europa, en un context caracteritzat per la jubilació d’una generació tan àmplia com la dels baby boomers, i, malgrat que els economistes disposem d’eines per avaluar si una reforma pot millorar aquesta sostenibilitat, de cara al futur la incertesa és elevada.1 En aquest article, explorem algunes reformes de pensions d’altres països que, segons la literatura econòmica i diversos organismes internacionals, han trampejat millor aquesta incertesa.

Comencem pensant com avaluar la sostenibilitat d’un sistema de pensions. Un sistema públic de pensions és sostenible, segons la definició de l’FMI,2 si, sota les actuals polítiques, les projeccions demogràfiques i un escenari macroeconòmic conservador, permet finançar en les properes dècades la despesa en pensions sense tensionar els comptes públics ni, per tant, deteriorar l’estabilitat macroeconòmica. En altres paraules: es tracta d’equilibrar, a mitjà termini, els ingressos que financen les prestacions i les despeses. Les dues vies, ingressos i despeses, s’han de compassar.

Centrant-nos, primer, en la via de la despesa, existeixen quatre grans palanques amb les quals es pot mantenir continguda la despesa en pensions. Així, segons les variables a les quals afectin, podem classificar-les com: una palanca demogràfica (la ràtio de població amb edats per damunt de l’edat de jubilació dividida entre la població més gran de 16 anys); una altra relativa a la taxa de cobertura (la ràtio entre el nombre de pensionistes i la població amb edats per damunt de l’edat de jubilació); una tercera relacionada amb la salut del mercat laboral, reflectida en la taxa d’ocupació (el nombre d’empleats entre la població més gran de 16 anys), i una última relacionada amb la quantia relativa de les pensions (mesurada, generalment, amb la taxa de substitució: la ràtio entre la pensió mitjana i el salari mitjà).3 Totes aquestes palanques s’interrelacionen i creen sinergies, de manera que és clau calibrar l’impacte d’accionar cadascuna d’elles per separat o de forma conjunta.

Les dues primeres palanques, la demogràfica i la relativa a la cobertura del sistema, són complementàries. Malgrat que hi ha múltiples maneres d’accionar-les, en funció de les ambicions i de les restriccions d’un estat del benestar modern (entre les primeres, l’aspiració d’assistir totes les persones dependents i, entre les segones, la dificultat de fomentar la natalitat i l’efecte retardat d’aconseguir-ho), la manera de fer-ho amb més rapidesa i amb més encert és mitjançant la modificació de l’edat de jubilació. Incrementar-la comporta equilibrar el balanç entre treballadors i pensionistes. A més a més, aquesta mesura millora l’equitat intergeneracional en societats com les occidentals, on l’esperança de vida ha augmentat i la natalitat ha caigut de manera considerable.

Alguns països del nostre entorn han recalibrat l’edat de jubilació amb l’esperança de vida de manera automàtica. En concret, així ho han fet 7 dels 38 països de l’OCDE, tots ells europeus (vegeu la primera taula).4 En quatre d’ells (Dinamarca, Estònia, Grècia i Itàlia), la translació de l’augment és completa –és a dir, per cada any que augmenta l’esperança de vida, l’edat de jubilació s’ajorna en la mateixa quantia– i, en els altres tres (Finlàndia, els Països Baixos i Portugal), està atenuada –per cada any que augmenta l’esperança de vida, l’edat de jubilació s’ajorna vuit mesos. El funcionament de la regla és similar als set països: cada cert període de temps, es revisa l’edat de jubilació en funció dels canvis en l’esperança de vida als 65 anys. D’altra banda, com l’augment de l’esperança de vida en un país no és igual per a tots els grups socioeconòmics, l’augment homogeni de l’edat de jubilació té necessàriament un impacte redistributiu. Aquest problema s’ha intentat mitigar en el sistema de pensions danès, oferint, per exemple, un complement econòmic a la pensió pública als pensionistes amb menys riquesa (per haver treballat menys anys o per haver percebut salaris més baixos); com, a Dinamarca, el sistema públic de pensions busca garantir un nivell mínim d’ingressos a tots els pensionistes, aquest complement serveix per compensar les persones que, segons es comprova estadísticament, solen tenir també una esperança de vida més curta.5

Una altra palanca utilitzada a molts països per mitigar les pressions sobre els sistemes públics de pensions és complementar-los amb sistemes complementaris privats, ja siguin d’empresa o personals.6 En concret, tal com observem al gràfic, economies com Dinamarca i els Països Baixos tenen una despesa en pensions públiques, en percentatge del PIB, inferior a la dels països del sud d’Europa, però, en canvi, es fan aportacions molt superiors als plans de pensions privats en percentatge del PIB. En aquests països, en ser per llei gairebé obligatori participar en un fons de pensions privat, entre el 93% i el 100% dels individus en edat de treballar disposen d’aquesta modalitat d’estalvi. Així mateix, les pensions públiques als Països Baixos i a les economies escandinaves són, generalment, de menor quantia, en relació amb els salaris, que als països del sud d’Europa. No obstant això, amb l’estalvi en la despesa pública que aconsegueixen per aquesta banda, també són capaços d’oferir àmplies xarxes de seguretat en la vellesa i més complements a la pensió per a les persones amb menys recursos. En general, aquests sistemes s’han demostrat eficaços a l’hora de reduir la despesa pública, la desigualtat i la pobresa en la vellesa.7

Pel que fa als ingressos que financen els sistemes de pensions, és fonamental tenir present que es poden aconseguir augments similars d’ingressos de diferents formes, que, al seu torn, tindran diferents impactes sobre l’economia. El finançament de les pensions mitjançant les cotitzacions socials és força comú als països europeus, i és la característica principal dels sistemes de pensions contributius. No obstant això, es debat fins a quin punt es podria finançar una part de les pensions per la via dels impostos. En particular, la Comissió Europea ha recomanat a alguns països, com Alemanya, que, si ofereixen noves prestacions no contributives del sistema de pensions, aquestes prestacions no es financin amb més cotitzacions socials.8 En aquest sentit, un grup d’economistes del banc central (Bundesbank) ha documentat que una política que substituís una part del finançament del sistema de pensions realitzada a través de cotitzacions socials amb impostos al consum tindria efectes macroeconòmics majoritàriament positius.9 Malgrat que, a la UE, hi ha diversos models per finançar els sistemes de pensions, el suggeriment de la Comissió s’aplica de forma habitual: tots els països europeus disposen de xarxes de seguretat per a la vellesa, finançades generalment amb impostos, i molts també tenen components de pensions bàsiques i mínimes finançats sovint amb impostos. També hi ha algun exemple, com Dinamarca, en què el sistema públic de pensions es finança del tot amb impostos, i no amb cotitzacions socials.10