Vies de finançament de les pensions

L’augment significatiu de la longevitat i, en conseqüència, de la proporció de la població en edat de jubilació planteja reptes per al sistema públic de pensions. En aquest article, analitzem com es finança el sistema de la Seguretat Social i plantegem possibles millores en l’àmbit dels ingressos encaminades a apuntalar el sistema de pensions a Espanya.

Actualment, el Sistema de la Seguretat Social es finança, principalment, mitjançant cotitzacions socials, les quals representen el 85% del total dels ingressos del sistema. La resta d’ingressos provenen dels pressupostos generals i són destinats a sufragar la despesa de les anomenades pensions no contributives,1 de manera que la seva incidència sobre el compte de resultats de la Seguretat Social és nul·la.

El finançament de les pensions mitjançant cotitzacions socials és comú als països europeus i és la característica principal dels sistemes de pensions contributius. A Espanya, les cotitzacions socials representen l’11,4% del PIB, un nivell una mica inferior als de França (el 16,9%), Itàlia (el 13,1%) i Alemanya (el 14%). Cal destacar que, en aquests països, la despesa pública en pen- sions és una mica superior a la d’Espanya, com també ho és la pressió fiscal en conjunt.

Atès el caràcter contributiu del sistema de pensions a Espanya i l’aposta ferma del Pacte de Toledo perquè això es mantingui, quines opcions hi ha per obtenir ingressos addicionals que permetin contenir la reducció de la taxa de substitució de les pensions?2

Una primera opció passa per plantejar un increment dels ingressos per cotitzacions socials. Aquest augment es pot dur a terme de les formes següents: augmentant el nombre de persones que contribueixen al sistema, incrementant la cotització efectiva per treballador o una combinació de les dues.

L’augment del nombre de persones que contribueixen al sistema es pot aconseguir centrant els esforços en la creació de més creixement i de més ocupació i en la incentivació de la participació laboral. El 2016, la taxa d’atur es va situar en el 19,6%, una xifra molt superior a la mitjana de la UE-28 (el 8,5%). En aquest sentit, una taxa d’atur propera al nivell mitjà de la UE-28 permetria reduir el dèficit actual de la Seguretat Social gairebé fins a l’equilibri pressupostari. No obstant això, a mitjà termini, si es vol minimitzar la reducció de la taxa de substitució, cal buscar mesures que vagin més enllà de la millora del mercat laboral, atès que l’envelliment previst de la població comportarà que el nombre de pensionistes sigui cada vegada major en relació amb el nombre d’ocupats, tal com s’exposa a l’article «La reforma del sistema de pensions: un debat ineludible», d’aquest mateix Dossier.3

En aquest sentit, és útil explorar l’altra via que permet incrementar els ingressos: un increment en la contribució per treballador. Hi ha diferents fórmules que permeten assolir aquest objectiu: augmentar el tipus impositiu, suprimir els topalls salarials de cotització o limitar l’ús de bonificacions i d’exempcions a col·lectius específics que tinguin problemes d’ocupabilitat. Cap d’aquestes fórmules, però, està lliure de controvèrsia. El principal inconvenient, i que les afecta totes, és que un augment en els ingressos per cotitzacions socials incrementa els costos laborals, la qual cosa faria menys competitives les empreses espanyoles i podria tenir conseqüències negatives sobre l’ocupació.

Atès el marge d’actuació limitat sobre els ingressos per cotitzacions socials i els problemes que s’hi associen, es debat fins a quin punt es podria finançar una part de les pensions per la via dels impostos. En la mesura que determinades pensions que es financen ara mitjançant les cotitzacions socials tenen més aviat un caràcter assistencial, seria raonable pensar que aquestes últimes es podrien finançar a través dels pressupostos generals i formar part de les anomenades pensions no contributives. En aquest sentit, seria possible restringir el concepte de pensió contributiva a les pensions de jubilació, que, actualment, representen el 71% del total de la despesa en pensions contributives, i finançar la resta de pensions (viduïtat i orfandat, essencialment) per la via dels pressupostos generals de l’Estat. Això permetria disminuir la càrrega actual de despesa del Sistema de Seguretat Social en, aproximadament, 20.000 milions d’euros.

No obstant això, cal tenir en compte que una simple transferència de compromisos de despesa d’un pressupost a un altre no resoldria el problema de fons. Per poder finançar aquestes pensions, seria necessari augmentar la pressió fiscal o reduir altres despeses en els pressupostos generals.

En aquest sentit, hi ha diferents línies d’actuació. Una de les possibles alternatives és una reforma tributària que ampliï les bases imposables mitjançant l’eliminació de desgravacions i d’exempcions fiscals. Paral·lelament, la recaptació podria augmentar redoblant els esforços per minimitzar l’economia submergida, que, a Espanya, s’estima al voltant del 18,5% del PIB,4 molt per damunt d’Alemanya (el 13,3%), França (el 10,8%) o el Regne Unit (el 9,6%). En conseqüència, una reducció de l’economia submergida a Espanya fins als nivells d’Alemanya permetria aflorar una recaptació entre 17.000 i 20.000 milions d’euros, xifra similar al dèficit actual de la Seguretat Social.

En definitiva, malgrat que no hi ha solucions màgiques per millorar el sistema de finançament de les pensions, es disposa d’un marge d’actuació considerable. L’avaluació de les diferents opcions és imprescindible per poder escollir el millor camí.

Anna Campos

Departament de Macroeconomia, Àrea de Planificació Estratègica i Estudis, CaixaBank

1. Les pensions no contributives d’invalidesa i de jubilació es reconeixen a les persones que, trobant-se en una situació de necessitat concreta, no tenen prou recursos per a la seva subsistència i són independents de les cotitzacions socials.

2. La taxa de substitució es defineix com el percentatge d’ingressos en la jubilació en relació amb els ingressos previs com a treballadors en actiu.

3. Vegeu també el Dossier «El repte demogràfic», a l’IM10/2015.

4. Dades del 2014. Vegeu Schneider, F., Raczkowski, K. i Mróz, B. (2015), «Shadow economy and tax evasion in the EU», Journal of Money Laundering Control.