Reformes Hartz: èxits i efectes menys desitjats

Fa 3 anys que l'activitat econòmica està gairebé estancada. L'atur ha crescut i s'apropa ja al 10%. Els joves són els més afectats, amb una taxa que supera el 12%, i l'atur de llarga durada es va enquistant. Només els ajuts socials pal·lien els estralls d'un mercat laboral que cada dia va a pitjor. Tot i que podria semblar-ho, aquesta no és la radiografia d'un país europeu perifèric en l'actualitat, sinó la d'Alemanya el 2003.

Aquestes xifres contrasten amb el dinamisme que presenta el mercat laboral alemany avui en dia. Amb una taxa d'atur del 5,1%, i baixant, és el mercat laboral europeu que ha oposat més resistència a la crisi. Mentre que la resta de països han experimentat una destrucció de llocs de treball, un fort augment de l'atur i una reducció de la participació laboral, a Alemanya, el panorama és totalment diferent: fins i tot ha hagut de recórrer a treballadors estrangers per cobrir la demanda creixent d'ocupació.

Com ho ha aconseguit? L'explicació cal buscar-la en l'ambiciosa agenda de reformes, coneguda com Agenda 2010, que el canceller alemany Gerhard Schröder va implementar entre els anys 2002 i 2005 amb la finalitat de promoure el creixement econòmic i reduir l'elevat atur. El gros de les reformes es va centrar en el mercat laboral i en el sistema de la seguretat social, però l'abast reformista va ser més ampli i va incloure: una reforma fiscal, amb reduccions substancials de l'impost sobre la renda i de l'impost de societats; la reforma de la sanitat pública, amb la introducció del copagament i de limitacions en la cobertura pública, i la reforma del sistema de pensions, amb l'objectiu d'incrementar l'edat efectiva de jubilació. A més a més, ja feia uns quants anys que Alemanya impulsava les reformes estructurals, com, per exemple, la llei d'insolvència, aprovada el 1999, que va introduir, per primera vegada, la declaració d'insolvència de les persones físiques.

Les successives reformes laborals, anomenades Hartz I-IV en referència a Peter Hartz, director executiu de recursos humans de Volkswagen i cap de la comissió que va assessorar el Govern alemany, tenien, com a principal objectiu, incrementar l'eficiència de les polítiques actives d'ocupació, és a dir, millorar l'assistència als aturats perquè trobessin ràpidament una feina. Amb aquesta finalitat, es va transformar de forma integral la gestió del servei públic d'ocupació, inclosa la creació d'agències públiques de treball temporal, la provisió d'atenció individualitzada als aturats⁽¹⁾ i la introducció d'un sistema de cupons per a formació, de manera que els aturats podien adequar les seves habilitats a les demandes del mercat. En contrapartida, es van introduir normes més estrictes per rebre el subsidi per atur, que, fins llavors, era certament generós (fins al 57% de l'últim ingrés net regular per un període indefinit) i era considerat la causa principal de l'atur de llarga durada. Així, per exemple, després de la reforma, rebutjar ofertes «raonables» de feina podia comportar una reducció fins al 30% de la prestació. No obstant això, el canvi més radical va ser la limitació del període de recepció de la prestació contributiva (18 o 12 mesos en funció de si se superen o no els 55 anys). Per als aturats de llarga durada, es va crear un nou subsidi de suma fixa (no vinculada als últims ingressos), que es combina amb les ajudes d'assistència social. Es van establir uns criteris tan estrictes per accedir a aquest subsidi que, a la pràctica, es tracta d'una renda bàsica per a les llars sense ingressos ni patrimoni.

La reforma laboral també va abordar l'ocupabilitat del segment de treballadors menys qualificats, que constituïa el gros dels aturats de llarga durada. Entre les diferents mesures de flexibilització de les formes d'ocupació, destaca l'eliminació de les cotitzacions socials a càrrec de l'empleat per als salaris inferiors als 400 euros (actualment, 450 euros). Per als salaris entre 400 i 800 euros, s'establia una escala creixent de contribucions. Aquesta mesura va propiciar la generació de «minijobs»: ocupacions a temps parcial, poc qualificades i vinculades normalment a treballs domèstics, restauració o comerç al detall.

Aquestes reformes no van trigar a flexibilitzar el mercat laboral, amb efectes beneficiosos per a l'activitat econòmica: la taxa d'activitat va passar del 73,8% del 2005 al 77,1% del 2012 i la taxa d'atur es va reduir de l'11,3% del 2005 al 5,5% del 2012. Atès que moltes de les mesures anaven destinades a reduir l'atur de llarga durada, no és estrany que l'èxit més important hagi estat en aquest àmbit, amb un descens d'11,1 punts percentuals durant la doble crisi (vegeu el gràfic següent). Aquestes millores no haurien estat possibles sense un mercat laboral més flexible i sense les mesures d'activació dels aturats. Però, a més a més, aquest èxit també és atribuïble a altres factors que han caracteritzat l'economia alemanya des de la Segona Guerra Mundial, com el sistema de codeterminació en la gestió empresarial o el sistema d'educació dual. D'una banda, la participació dels treballadors, a través dels sindicats, en la gestió de les empreses ha jugat un paper fonamental en la contenció salarial i en l'adopció de mesures de flexibilitat interna en les empreses. Per exemple, moltes empreses alemanyes han aprofitat la menor demanda durant la crisi per formar els treballadors, en lloc d'acomiadar-los, i han gua­nyat, així, un avantatge competitiu de cara al moment en què l'activitat torni a repuntar. De l'altra, el sistema d'educació dual, que fomenta l'educació professional, ha tingut efectes clarament beneficiosos per a la incorporació dels joves al mercat laboral: mentre que la perifèria europea lluita contra un atur juvenil elevat, Alemanya gaudeix de la taxa més baixa dels 20 últims anys (el 8,1%).

Malgrat els èxits de les reformes Hartz, cal no oblidar que també han tingut una sèrie de conseqüències menys desitjades. D'una banda, els aturats han vist reduïts els ingressos de forma substancial, la qual cosa s'ha traduït en un increment més intens del risc de pobresa d'aquest col·lectiu (vegeu el gràfic següent). De l'altra, els ocupats amb contractes temporals o a temps parcial també han experimentat un increment del risc de pobresa superior a la mitjana de la zona de l'euro. Fins i tot, el mateix Schröder, en un discurs en què feia balanç dels 10 anys de vida de la reforma, va reconèixer que encara no està lliure de controvèrsia. En particular, destaca dos aspectes que esmenaria si tingués l'oportunitat de fer-ho. En primer lloc, el creixement desmesurat del segment de treballadors amb salaris baixos. La idea de la reforma era utilitzar les minifeines com a punt d'accés al mercat de treball dels treballadors poc qualificats. No obstant això, en la realitat, no sembla que gaires treballadors s'hagin incorporat al mercat laboral més estable. Un segon aspecte que caldria millorar seria el treball temporal. Mentre que la reforma volia incrementar la flexibilitat de les empreses per cobrir els pics de demanda, a la pràctica, segons Schröder, es podria haver usat la legislació per reemplaçar una part de la força laboral amb treballadors amb salaris més baixos.

En definitiva, des del punt de vista de l'eficiència econòmica, el balanç de les reformes és clarament positiu: Alemanya ha gaudit d'una dècada de prosperitat i, a més a més, quan ha arribat la doble crisi, la global i l'europea, el seu mercat laboral ha estat altament resistent. Atesa aquesta evidència, són molts a Europa els qui propugnen que la reforma alemanya és un model que paga la pena imitar. Ara que molts països estan dissenyant les reformes estructurals que tantes vegades han estat ajornades, seria convenient adoptar-les aprofitant l'experiència alemanya per fer les modificacions necessàries per gaudir dels èxits i per minimitzar els efectes menys desitjats.

Judit Montoriol-Garriga

Departament d'Economia Europea, Àrea d'Estudis i Anàlisi Econòmica, "la Caixa"