Reformas Hartz: logros y efectos menos deseados

Hace 3 años que la actividad económica se encuentra prácticamente estancada. El paro ha ido creciendo y ya roza el 10%. Los jóvenes son los más afectados, con una tasa que sobrepasa el 12%, y el paro de larga duración se va enquistando. Solamente las ayudas sociales están paliando los estragos de un mercado laboral que cada día va a peor. Aunque podría parecerlo, esta no es la radiografía de un país europeo periférico en la actualidad, sino la de Alemania en 2003.

Estas cifras contrastan con el dinamismo que presenta el mercado laboral alemán hoy en día. Con una tasa de paro del 5,1%, y decreciendo, es el país europeo cuyo mercado de trabajo ha mostrado una mayor resistencia a la crisis. Mientras que el resto de países han experimentado una destrucción de puestos de trabajo, un fuerte aumento del paro y una reducción de la participación laboral, en Alemania el panorama es totalmente distinto: incluso ha tenido que recurrir a trabajadores extranjeros para cubrir la creciente demanda de empleo.

¿Cómo lo han conseguido? La explicación hay que buscarla en la ambiciosa agenda de reformas, conocida como Agenda 2010, que el canciller alemán Gerhard Schröder implementó entre los años 2002 y 2005 con el fin de promover el crecimiento económico y reducir el elevado paro. El grueso de las reformas se centró en el mercado laboral y el sistema de seguridad social, pero el alcance reformista fue más amplio, incluyendo: una reforma fiscal, con reducciones sustanciales del impuesto sobre la renta y del de sociedades; la reforma de la sanidad pública, con la introducción del copago y limitaciones en la cobertura pública, y la reforma del sistema de pensiones, con el objetivo de incrementar la edad efectiva de jubilación. Además, Alemania ya llevaba unos años impulsando reformas estructurales, como por ejemplo la ley de insolvencia, aprobada en 1999, que introdujo, por primera vez, la declaración de insolvencia de personas físicas.

Las sucesivas reformas laborales, denominadas Hartz I-IV en referencia a Peter Hartz, director ejecutivo de recursos humanos de Volkswagen y jefe de la comisión que asesoró al Gobierno alemán, tenían como principal objetivo incrementar la eficiencia de las políticas activas de empleo. Es decir, mejorar la asistencia a los desempleados para que encontraran un trabajo rápidamente. Con tal fin, se transformó de forma integral la gestión del servicio público de empleo, incluyendo la creación de agencias públicas de trabajo temporal, la provisión de atención individualizada a los desempleados⁽¹⁾ y la introducción de un sistema de cupones para formación, de tal forma que los desempleados podían adecuar sus habilidades a las demandas del mercado. En contrapartida, se introdujeron normas más estrictas para recibir el subsidio por desempleo que, hasta la fecha, era ciertamente generoso (hasta el 57% del último ingreso neto regular por un periodo indefinido) y se consideraba la causa principal del desempleo de larga duración. Así, por ejemplo, tras la reforma, rechazar ofertas de empleo «razonables» podía conllevar una reducción de hasta el 30% de la prestación. No obstante, el cambio más radical fue la limitación del periodo de recepción de la prestación contributiva (18 o 12 meses en función de si se superan o no los 55 años). Para los parados de larga duración, se creó un nuevo subsidio de suma fija (no ligada a los últimos ingresos) que se combina con las ayudas de asistencia social. Se establecieron unos criterios tan estrictos para acceder a este subsidio que, en la práctica, se trata de una renta básica para aquellos hogares sin otros ingresos ni patrimonio.

La reforma laboral también abordó la empleabilidad del segmento de trabajadores de menor cualificación, que constituía el grueso de los parados de larga duración. Entre las distintas medidas de flexibilización de las formas de empleo destaca la eliminación de las cotizaciones sociales a cargo del empleado para aquellos salarios inferiores a los 400 euros (actualmente 450 euros). Para salarios entre 400 y 800 euros se establecía una escala creciente de contribuciones. Esta medida propició la generación de «mini-jobs»: empleos a tiempo parcial, poco cualificados, normalmente ligados a trabajos domésticos, restauración o comercio minorista.

Estas reformas no tardaron en flexibilizar el mercado laboral, con efectos beneficiosos para la actividad económica: la tasa de actividad pasó del 73,8% en 2005 al 77,1% en 2012, mientras que la tasa de paro se redujo del 11,3% en 2005 al 5,5% en 2012. Dado que muchas de las medidas estaban destinadas a reducir el paro de larga duración, no es de extrañar que el mayor logro haya sido en este ámbito, con un descenso de 11,1 puntos porcentuales durante la doble crisis (véase gráfico siguiente). Estas mejoras no habrían sido posibles sin un mercado laboral más flexible y sin las medidas de activación de los desempleados. Pero, además, este buen desempeño también es atribuible a otros factores que han caracterizado la economía alemana desde la Segunda Guerra Mundial, como son el sistema de codeterminación en la gestión empresarial o el sistema de educación dual. Por un lado, la participación de los trabajadores, a través de los sindicatos, en la gestión de las empresas ha jugado un papel fundamental en la contención salarial y la adopción de medidas de flexibilidad interna en las empresas. Por ejemplo, muchas empresas alemanas han aprovechado la menor demanda durante la crisis para formar a sus trabajadores, en lugar de despedirlos, ganando así una ventaja competitiva para cuando la actividad vuelva a repuntar. Por otro lado, el sistema de educación dual, que fomenta la educación profesional, ha tenido efectos claramente beneficiosos para la incorporación de los jóvenes en el mercado laboral: mientras que la periferia europea lidia con el elevado paro juvenil, Alemania goza de la menor tasa de los últimos 20 años (8,1%).

(1) Incluso la ratio de empleados en el servicio público de empleo sobre el total de beneficiarios del subsidio por desempleo se fijó en 1:75 para los desempleados menores de 25 años y de 1:150 para el resto.

A pesar de los logros de las reformas Hartz, no hay que olvidar que estas también han tenido una serie de consecuencias menos deseadas. Por un lado, los desempleados han visto menguar sus ingresos de forma sustancial, lo que se ha traducido en un mayor incremento del riesgo de pobreza de este colectivo (véase gráfico siguiente). Por otro lado, aquellos ocupados con contratos temporales o a tiempo parcial también han experimentado un incremento de su riesgo de pobreza superior a la media de la eurozona. Incluso el mismo Schröder, en un discurso en el que hacía balance de los 10 años desde que impulsó la reforma, reconoció que todavía hoy no está exenta de controversia. En particular, destaca dos aspectos que él enmendaría si tuviera la oportunidad de hacerlo. En primer lugar, el crecimiento desmesurado del segmento de trabajadores de bajos salarios. La idea de la reforma era utilizar los miniempleos como punto de acceso al mercado de trabajo de los trabajadores poco cualificados. Sin embargo, en la realidad, muchos trabajadores no parecen haberse incorporado al mercado laboral más estable. Un segundo aspecto que mejorar sería el trabajo temporal. Mientras que la reforma quería incrementar la flexibilidad de las empresas para cubrir los picos de demanda, en la práctica, según Schröder, se podría haber usado la legislación para reemplazar parte de la fuerza laboral con trabajadores de menores salarios.

En definitiva, desde un punto de vista de la eficiencia económica, el balance de las reformas es claramente positivo: Alemania ha disfrutado de una década de prosperidad y, además, cuando ha llegado la doble crisis, la global y la europea, su mercado laboral ha sido altamente resistente. Ante esta evidencia, muchos en Europa propugnan que la reforma alemana es un modelo que merece la pena imitar. Ahora que muchos países están diseñando las reformas estructurales que tantas veces se han ido posponiendo, sería conveniente adoptarlas aprovechando la experiencia alemana para hacer las modificaciones necesarias para disfrutar de los logros y minimizar los efectos menos deseados.

Judit Montoriol-Garriga

Departamento de Economía Europea, Área de Estudios y Análisis Económico, la Caixa