El reto de incrementar la oferta de vivienda asequible en España

La preocupación por el acceso a la vivienda se ha disparado hasta el segundo puesto en la lista de preocupaciones de los españoles, según el barómetro del CIS publicado en junio de 2024, escalando cuatro posiciones respecto al barómetro de mayo. Este dato refleja las crecientes dificultades de acceso a la vivienda, tanto en régimen de propiedad como de alquiler, que padecen determinados colectivos y cada vez más zonas geográficas.⁷

Los jóvenes son uno de los colectivos que encuentran mayores obstáculos para acceder a una vivienda, y ello se manifiesta en una edad de emancipación cada vez más tardía. El 65,9% de los jóvenes entre 18 y 34 años no se había emancipado en 2022, frente a un 53% en 2008 (lo que representa un aumento de cerca de 13 p. p.). Aunque varios factores sociodemográficos pueden incidir en el retraso de la decisión de emanciparse (cambio en las preferencias, retraso de las decisiones vitales, etc.), es evidente que también influyen factores de carácter económico como la situación de los jóvenes en el mercado laboral (elevado paro y temporalidad, y un salario medio relativamente bajo) y la evolución del mercado inmobiliario, donde se han registrado crecimientos del precio de la vivienda superiores a los de los salarios de los jóvenes.

Entre los jóvenes que se han emancipado se observa una marcada reducción de la proporción que accede a una vivienda en propiedad: del 66% en 2002 al 31,8% en 2022.⁸ Además, el valor mediano de la vivienda principal ha descendido significativamente en los últimos 20 años entre los que han adquirido una vivienda, un descenso que ha sido superior al experimentado por otras franjas de edad. Esto sugiere que los jóvenes compran en general propiedades más pequeñas y en zonas de menor precio que hace unos años, lo que tiene consecuencias significativas para la situación financiera de las nuevas generaciones: su menor acceso a la vivienda en propiedad y el acceso a viviendas de menor valor está acrecentando la brecha generacional en términos de acumulación de riqueza a lo largo del ciclo vital.⁹

En todo caso, cabe señalar que los hogares hipotecados, incluidos los jóvenes, no suelen mostrar una situación de sobreesfuerzo asociado al pago de las cuotas hipotecarias y otros gastos relacionados con la vivienda.¹⁰ Así, un 4,4% de los hogares españoles propietarios de una vivienda con hipoteca sufren una situación de sobreesfuerzo, una cifra algo inferior al 5,6% del conjunto de la UE.¹¹ Sin embargo, entre los hogares jóvenes hipotecados, la tasa de sobreesfuerzo es ligeramente superior a la del conjunto de hogares españoles, 1,4 puntos concretamente.¹²

En el mercado del alquiler, las cosas son distintas.¹³ Ello se debe a que el nivel de renta promedio entre los hogares que viven en alquiler es más bajo, y también al fuerte incremento del precio del alquiler en los últimos años, del 16,0% entre 2014 y 2022 para el conjunto de España según el indicador del precio del alquiler del INE. Tanto es así que la tasa de sobreesfuerzo de los hogares que viven de alquiler de mercado es muy elevada en España, del 30,6%, un porcentaje significativamente superior al promedio de la UE, del 20,3%. Entre los jóvenes que viven en alquiler de mercado la tasa de sobreesfuerzo es muy similar a la del promedio de la población.¹⁴

Los problemas de acceso a la vivienda pueden generar efectos económicos y sociales adversos. En concreto, el sobreesfuerzo relacionado con los pagos del alquiler dificulta que estos hogares puedan ahorrar, y ello limita su capacidad de acceder a una vivienda en propiedad en un futuro. A su vez, esta situación puede afectar a otras decisiones vitales como la natalidad, la movilidad geográfica de los trabajadores y la acumulación de capital humano. Para revertir esta situación, es necesario adoptar un conjunto de políticas públicas que permitan mejorar las condiciones de acceso a la vivienda, tanto en alquiler como en propiedad, especialmente para los colectivos más afectados (jóvenes, inmigrantes y hogares en los quintiles de renta más bajos) y en las zonas geográficas con mayor problemática (grandes ciudades y sus zonas de influencia, y zonas turísticas). En este sentido, el Gobierno ha aprobado recientemente una línea de avales ICO por un importe de 2.500 millones de euros para la concesión de hipotecas hasta el 100% del valor de la vivienda para jóvenes y familias con hijos que cumplan determinados requisitos.¹⁵ Este tipo de medidas de demanda puede favorecer el acceso a una vivienda en propiedad a una parte de la población con capacidad de pago suficiente pero con insuficiente ahorro. Asimismo, es necesaria la implementación de políticas de oferta; es decir, aumentar la oferta de vivienda, especialmente en alquiler asequible y social, para dinamizar un parque actual que es insuficiente para cubrir las necesidades de la población.

El actual parque de vivienda en alquiler asequible en España es insuficiente para cubrir la creciente demanda. Los datos más recientes no son halagüeños: en 2023 se terminaron 8.646 viviendas protegidas, una cifra similar al promedio de los últimos 10 años, pero claramente inferior a las 60.000 viviendas anuales de la década anterior, como veremos en detalle más adelante. En cuanto al régimen de tenencia, el 52% de las viviendas protegidas terminadas en 2023 fueron en propiedad. Es decir, más de la mitad se destinaron al mercado de compraventa, un porcentaje muy inferior al 80% de 2014, pero todavía elevado teniendo en cuenta el cambio de orientación de la política de vivienda hacia el régimen del alquiler. Esa es precisamente una de las principales razones por las que el parque de vivienda asequible en España es tan limitado: históricamente se ha fomentado la vivienda protegida en propiedad, y ello ha impedido que se haya acumulado un parque de vivienda destinada al alquiler significativo.

Desde el año 2010, el presupuesto público destinado a vivienda ha sido muy escaso. De hecho, es el sector privado el que promueve la mayor parte de las viviendas protegidas (el 76% en 2023), lo que pone de relieve que la colaboración público-privada resulta imprescindible en un contexto en el que las Administraciones no pueden afrontar el reto de incrementar el número de viviendas asequibles de forma sustancial por sí solas, tanto por restricciones presupuestarias como por la capacidad de gestión y ejecución de los proyectos. Así pues, la participación del sector privado es indispensable para poder incrementar la oferta de vivienda asequible de forma sustancial y, en consecuencia, la Administración debe establecer los instrumentos y las condiciones necesarias que garanticen la viabilidad financiera de este tipo de operaciones, por ejemplo, poniendo suelo a disposición del mercado para promover viviendas de alquiler asequible mediante concesiones o derechos de superficie, reducir los tiempos administrativos en la concesión de licencias, incrementar la dotación presupuestaria para desplegar políticas públicas de vivienda, facilitar la reconversión de usos (por ejemplo, oficinas en zonas de baja demanda terciaria y alta demanda residencial), aumentar la edificabilidad en zonas de elevada demanda y escasez de suelo, etc.

En las promociones de vivienda asequible destinadas a la venta, un aspecto a tener en cuenta para hacer viables las operaciones es la actualización del precio de venta máximo (módulo de la vivienda de protección oficial, VPO). En el 1T 2024, en el promedio nacional, el precio de la vivienda protegida se encuentra en torno a un 37% por debajo del de la vivienda libre (vs. el –25% en 2017). Esta brecha se ha acrecentado significativamente en los últimos años por el crecimiento del precio de la vivienda libre (+25% entre 2014 y el 1T 2024), a diferencia del precio de la vivienda protegida, que se ha estancado (+6,1%). Actualizar los precios máximos de venta de la vivienda protegida en un contexto de fuerte alza de los costes de construcción incentivaría el incremento de la oferta, tal como han hecho recientemente varias comunidades autónomas, como Madrid o Cantabria.

Un aspecto que está ganando cada vez más protagonismo en las nuevas promociones en España es la construcción industrializada. Este tipo de construcción, basada en módulos construidos en fábrica y que se ensamblan en la obra, se había desarrollado casi exclusivamente para las viviendas unifamiliares. Recientemente, la construcción industrializada está creciendo de forma significativa y se está aplicando para edificios plurifamiliares. Los elementos industrializados más habituales son fachadas, revestimientos, etc. y también piezas completas como baños o cocinas.

La construcción industrializada ofrece muchas ventajas, entre las que destacan los menores plazos de ejecución, la minimización de las desviaciones de costes, la menor generación de residuos, el menor consumo de agua y de energía en el proceso constructivo, y la estandarización de las calidades. Además, se plantea como la principal solución al problema de la falta de mano de obra del sector, con la incorporación en las fábricas de nuevos perfiles profesionales con mayor formación (ingenieros, especialistas TIC, etc.), a la vez que facilita la incorporación de la mujer en un sector muy masculinizado.

Asimismo, la construcción industrializada también aborda la necesidad de construir de forma más sostenible, reduciendo el impacto ambiental y el consumo de energía, agua y recursos naturales en el proceso constructivo. Además, el diseño y la construcción de edificios deconstruibles evita que la mayor parte de los materiales que conforman el edificio se conviertan en residuos en el momento de su demolición; al contrario, pueden transformarse en bancos de materiales para futuras construcciones.

Así pues, la construcción industrializada puede ser la solución que permita que el sector pueda mantener y aumentar los niveles de producción que se necesitan para atender la demanda de vivienda existente, atraer a los jóvenes, incorporar a las mujeres al sector, mejorar las condiciones de trabajo de los diversos oficios que intervienen en el proceso constructivo y mejorar la sostenibilidad de la construcción.

En conclusión, la solución a los problemas de acceso a la vivienda no es sencilla y requiere de actuaciones en múltiples frentes, con un horizonte temporal amplio, en colaboración público-privada y donde la innovación en la forma de construcción es clave para superar las limitaciones que sufre el sector para incrementar la oferta de vivienda asequible de forma sustancial en los próximos años.