La reforma de las pensiones en España: necesaria... ¿y suficiente?

Desde 2011, el sistema de pensiones ha centrado gran parte de los esfuerzos reformadores del Gobierno. El objetivo es claro: ga­­rantizar su sostenibilidad a largo plazo. El camino, arduo. Para asegurar la sostenibilidad del sistema de pensiones es imprescindible aumentar los ingresos y/o reducir los gastos de la Seguridad Social minimizando el impacto sobre sus beneficiarios y con­­tribuyentes. Una tarea nada sencilla, pero ineludible. El envejecimiento de la población española irá aumentando la presión sobre los gastos de la Seguridad Social. Además, el fuerte impacto de la crisis económica sobre el mercado laboral ha reducido de forma muy significativa los ingresos. Todo ello ha acelerado la agenda reformista de las pensiones por parte del Gobierno. ¿Serán las actuaciones emprendidas suficientes para garantizar que, a largo plazo, los ingresos y los gastos de la Seguridad Social estén equilibrados?

Empecemos por analizar los ingresos de la Seguridad Social. El deterioro del mercado laboral en los últimos años ha conllevado una fuerte caída del empleo y una contención salarial, y ello ha rebajado las cotizaciones sociales cerca de 7.000 millones de euros entre 2008 y 2012. En cambio, el gasto en pensiones contributivas aumentó en 18.786 millones de euros en el mismo periodo. Tres factores explican dicho incremento. Primero, el crecimiento del número de pensionistas que, como muestra el gráfico de la izquierda, explicó alrededor del 20% del aumento del gasto en pensiones entre 2000 y 2010. El segundo, y que tuvo la mayor incidencia en el incremento del gasto en pensiones durante la última década, es su revalorización. Hasta 2010, las pensiones se actualizaban, como mínimo, al ritmo de la inflación, lo que garantizaba el mantenimiento del poder adquisitivo de los pensionistas, aunque a un elevado coste. Por último, el gasto también depende de la evolución de la pensión media debido al efecto sustitución. Esto es, la diferencia entre la pensión de los nuevos pensionistas y los que se dan de baja de la Seguridad Social. En 2012, por ejemplo, no solo el número de altas (308.400) superó con creces al de las bajas (259.530), sino que también la pensión promedio para las primeras fue 354 euros superior a la de las segundas. Aunque todo indica que la caída de los ingresos revertirá una vez la economía alcance unos niveles de crecimiento sostenidos que permitan generar empleo, ello no será suficiente para corregir el desequilibrio estructural que presenta el sistema de pensiones. Según las proyecciones de la Comisión Europea de 2012, en ausencia de reformas, la ratio de afiliados a la Seguridad Social respecto a la población pensionista se reducirá del 2,4 en 2010 hasta el 1,3 en 2060, y el gasto en pensiones aumentará en 3,6 puntos porcentuales del PIB en ese mismo periodo.(1) Estas proyecciones a tan largo plazo tienen un nivel de incertidumbre elevado. Por ejemplo, otra oleada migratoria como la vivida en la década de los 2000 podría cambiar sustancialmente el escenario. De todas formas, es imprescindible introducir reformas de calado que permitan equilibrar las cuentas de la Seguridad Social en el escenario que, a día de hoy, se estima como más probable.

En 2011 se llevó a cabo una primera reforma del sistema de pensiones, en el que este se modificaba desde distintos ángulos (véase tabla). Algunas de las medidas tomadas reducen el ritmo de crecimiento del número de pensionistas mediante la extensión de la vida laboral de los empleados: el aumento de los años cotizados necesarios para obtener la pensión máxima de jubilación o el incremento progresivo de la edad de jubilación, de los 65 años en 2012 hasta los 67 años en 2027. Con la nueva ley, también se ha extendido el periodo de cálculo de la base reguladora desde los 15 hasta los 25 años. Dado que el salario de una persona suele presentar un perfil creciente durante gran parte de su vida laboral, dicha extensión reducirá las nuevas pensiones entre un 3% y un 4% aproximadamente, incidiendo así en el efecto sustitución.

Estos primeros cambios suponen un primer paso para apuntalar la sostenibilidad del sistema de pensiones, pero no corrigen el desequilibrio estructural a largo plazo.(2) Es por ello que, de acuerdo con las recomendaciones de la Comisión Europea, el Gobierno ha presentado un anteproyecto de ley para introducir el factor de sostenibilidad como eje central del sistema de pensiones. Este mecanismo se compone de dos instrumentos: el factor de equidad intergeneracional (FEI) y el factor de revalorización anual (FRA). El FEI tiene en cuenta la esperanza de vida y, por lo tanto, el envejecimiento de la población, en el cálculo de las pensiones. Así, aunque el montante total de la pensión a recibir se mantuviera constante, el aumento de la esperanza de vida hace que la retribución mensual que se puede percibir sea menor. Según las proyecciones del INE, la esperanza de vida a los 65 años aumenta a razón de un 5% cada diez años, pero dado que la medida solo afectará a los nuevos pensionistas, su impacto sobre el gasto de la Seguridad Social se dejará notar de forma muy gradual. El Gobierno estima que el ahorro del gasto en pensiones por la introducción de este factor corrector será, anualmente, de un 0,1% del PIB en 2030 y aumentará hasta el 0,6% del PIB en 2050.

La principal novedad que introduce el anteproyecto de ley es la revisión del ritmo de revalorización de las pensiones a través del FRA. Como hemos visto anteriormente, este ha sido el factor con una mayor contribución al aumento de las pensiones entre el año 2000 y el 2012. Concretamente, la revalorización elevó el gasto en pensiones en un 45% en este periodo, una subida ligeramente inferior a la que hubiera ocurrido de actualizarse todos los años con la inflación. Según el FRA, la revalorización anual de todas las pensiones públicas dependerá de los flujos presupuestarios de la Seguridad Social y del ciclo económico, de tal forma que, cuando estos no sean favorables, la presión sobre el gasto disminuya. La idea central consiste en igualar el crecimiento de los ingresos de la Seguridad Social con el de los gastos. Para ello, la tasa de revalorización debe coincidir con el aumento de los ingresos netos del ritmo de crecimiento del número de pensiones y del efecto sustitución. Adicionalmente, se añade un elemento corrector tal que, cuando la Seguridad Social presente un déficit de forma recurrente, el crecimiento de los gastos sea inferior al de los ingresos, y viceversa. Todo ello, suavizado tanto por el ciclo económico como por un nivel mínimo (0,25%) y máximo (inflación + 0,25%) entre los que puede oscilar el FRA, lo que evita variaciones excesivamente bruscas de la tasa de revalorización.

Según estimaciones del Gobierno, la introducción del FRA en 1997 no hubiera modificado de forma sustantiva la revalorización de las pensiones durante los últimos años. De hecho, durante ese periodo, solamente en 2011 y 2012 se habría registrado una revalorización inferior al aumento de los precios. Este efecto se habría visto compensado, prácticamente en su totalidad, por la revalorización de las pensiones superior a la inflación durante los años precedentes.

Sin embargo, en los próximos años sí que el FRA tendrá un im­­pacto significativo. Según el Gobierno, la nueva medida de revalorización reducirá el gasto en pensiones contributivas cerca de 33.000 millones de euros entre 2014 y 2022 (respecto a un escenario de revalorización indexada a una inflación del 2,0%). El gráfico adjunto muestra este efecto: la introducción del FRA permite reducir el déficit de la Seguridad Social (medido en porcentaje del total de gastos de la misma) en los próximos años. Un escenario que contrasta con el aumento del déficit que se produciría si la revalorización de las pensiones se hiciera de acuerdo con la tasa de inflación. Para conseguir esta mejora en el déficit de la Seguridad Social en un entorno en el que el aumento de los ingresos se prevé muy contenido y, además, la ratio entre afiliados y pensionistas seguirá disminuyendo, es probable que el FRA sitúe la revalorización en niveles relativamente moderados durante algunos años. En definitiva, no cabe duda de que las reformas de las pensiones presentadas en los últimos dos años son necesarias para frenar el deterioro de las cuentas de la Seguridad Social. Además, todo indica que han permitido dar un paso muy importante hacia su sostenibilidad a largo plazo.

Maria Gutiérrez-Domènech y Joan Daniel Pina

Departamento de Economía Europea, Área de Estudios y Análisis Económico, "la Caixa"