Des del 2011, el sistema de pensions ha centrat una gran part dels esforços reformadors del Govern. L'objectiu és clar: garantir-ne la sostenibilitat a llarg termini. El camí, ardu. Per assegurar la sostenibilitat del sistema de pensions és imprescindible augmentar els ingressos i/o reduir les despeses de la Seguretat Social minimitzant l'impacte sobre els seus beneficiaris i contribuents. Una tasca gens senzilla, però ineludible. L'envelliment de la població espanyola augmentarà la pressió sobre les despeses de la Seguretat Social. A més a més, el fort impacte de la crisi econòmica sobre el mercat laboral ha reduït de forma molt significativa els ingressos. Tot plegat ha accelerat l'agenda reformista de les pensions per part del Govern. Les actuacions iniciades seran suficients per garantir que, a llarg termini, els ingressos i les despeses de la Seguretat Social estiguin equilibrats?
Comencem per analitzar els ingressos de la Seguretat Social. El deteriorament del mercat laboral en els últims anys ha comportat una forta caiguda de l'ocupació i una contenció salarial, la qual cosa ha rebaixat les cotitzacions socials gairebé en 7.000 milions d'euros entre el 2008 i el 2012. En canvi, la despesa en pensions contributives ha augmentat en 18.786 milions d'euros en el mateix període. Tres factors expliquen aquest increment. En primer lloc, el creixement del nombre de pensionistes, que, com mostra el gràfic de l'esquerra, explica al voltant del 20% de l'augment de la despesa en pensions entre el 2000 i el 2010. En segon lloc, i amb més incidència en l'increment de la despesa en pensions durant l'última dècada, la seva revaloració. Fins al 2010, les pensions s'actualitzaven, com a mínim, al ritme de la inflació, la qual cosa garantia el manteniment del poder adquisitiu dels pensionistes, tot i que fos a un cost elevat. I, en tercer lloc, la despesa també depèn de l'evolució de la pensió mitjana, a causa de l'efecte substitució, és a dir, la diferència entre la pensió dels nous pensionistes i els qui es donen de baixa de la Seguretat Social. El 2012, per exemple, no solament el nombre d'altes (308.400) va superar amb escreix el de baixes (259.530), sinó que la pensió mitjana per a les altes també va ser 354 euros superior a la de les baixes. Malgrat que tot indica que la caiguda dels ingressos revertirà quan l'economia assoleixi uns nivells de creixement sostinguts que permetin generar ocupació, no serà suficient per corregir el desequilibri estructural que presenta el sistema de pensions. Segons les projeccions de la Comissió Europea del 2012, en absència de reformes, la ràtio d'afiliats a la Seguretat Social en relació amb la població pensionista es reduirà del 2,4 del 2010 a l'1,3 el 2060, i la despesa en pensions augmentarà en 3,6 punts percentuals del PIB en aquest mateix període.(1) Aquestes projeccions a tan llarg termini tenen un nivell d'incertesa elevat. Per exemple, una altra onada migratòria com la viscuda en la dècada dels 2000 podria canviar l'escenari de forma substancial. De tota manera, és imprescindible introduir reformes profundes que permetin equilibrar els comptes de la Seguretat Social en l'escenari que, a dia d'avui, s'estima més probable.
El 2011, es va dur a terme una primera reforma del sistema de pensions, que buscava modificar-lo des de diferents angles (vegeu la taula). Algunes de les mesures adoptades redueixen el ritme de creixement del nombre de pensionistes mitjançant l'allargament de la vida laboral dels empleats: l'augment dels anys cotitzats necessaris per obtenir la pensió màxima de jubilació o l'increment progressiu de l'edat de jubilació, dels 65 anys el 2012 fins als 67 anys el 2027. Amb la nova llei, també s'ha ampliat el període de càlcul de la base reguladora dels 15 als 25 anys. Atès que el salari d'una persona sol presentar un perfil creixent durant una gran part de la vida laboral, aquesta extensió reduirà les noves pensions entre el 3% i el 4% aproximadament i incidirà, així, en l'efecte substitució.
Aquests canvis són un primer pas per apuntalar la sostenibilitat del sistema de pensions, però no corregeixen el desequilibri estructural a llarg termini.(2) És per això que, d'acord amb les recomanacions de la Comissió Europea, el Govern ha presentat un avantprojecte de llei per introduir el factor de sostenibilitat com a eix central del sistema de pensions. Aquest mecanisme disposa de dos instruments: el factor d'equitat intergeneracional (FEI) i el factor de revaloració anual (FRA). El FEI té en compte l'esperança de vida i, per tant, l'envelliment de la població en el càlcul de les pensions. Així, malgrat que l'import total de la pensió a rebre es mantingués constant, l'augment de l'esperança de vida fa que la retribució mensual que es pugui percebre sigui menor. Segons les projeccions de l'INE, l'esperança de vida als 65 anys augmenta a raó del 5% cada deu anys, però, atès que la mesura només afectarà els nous pensionistes, l'impacte sobre la despesa de la Seguretat Social es deixarà notar de forma molt gradual. El Govern estima que l'estalvi de la despesa en pensions per la introducció d'aquest factor corrector serà, anualment, del 0,1% del PIB el 2030 i augmentarà fins al 0,6% del PIB el 2050.
La principal novetat que introdueix l'avantprojecte de llei és la revisió del ritme de revaloració de les pensions mitjançant el FRA. Com hem vist més amunt, aquest ha estat el factor que més ha contribuït a l'augment de les pensions entre el 2000 i el 2012. En concret, la revaloració va incrementar el 45% la despesa en pensions durant aquest període, una pujada lleugerament inferior a la que hauria tingut lloc si s'hagués actualitzat tots els anys amb la inflació. Segons el FRA, la revaloració anual de totes les pensions públiques dependrà dels fluxos pressupostaris de la Seguretat Social i del cicle econòmic, de manera que, quan no siguin favorables, la pressió sobre la despesa disminueixi. La idea central consisteix a igualar el creixement dels ingressos de la Seguretat Social amb el de les despeses. Per fer-ho, la taxa de revaloració ha de coincidir amb l'augment dels ingressos nets del ritme de creixement del nombre de pensions i de l'efecte substitució. Addicionalment, s'afegeix un element corrector que possibiliti que, quan la Seguretat Social presenti un dèficit de forma recurrent, el creixement de les despeses sigui inferior al dels ingressos, i viceversa. Tot plegat, suavitzat pel cicle econòmic i per un nivell mínim (el 0,25%) i màxim (inflació + el 0,25%) entre els quals pot oscil·lar el FRA, la qual cosa evita variacions massa brusques de la taxa de revaloració.
Segons les estimacions del Govern, la introducció del FRA el 1997 no hauria modificat de forma substantiva la revaloració de les pensions en els últims anys. De fet, durant aquest període, només el 2011 i el 2012 s'hauria registrat una revaloració inferior a l'augment dels preus. Aquest efecte hauria estat compensat, gairebé de forma íntegra, per la revaloració de les pensions superior a la inflació durant els anys precedents.
No obstant això, en els pròxims anys, el FRA tindrà un impacte significatiu. Segons el Govern, la nova mesura de revaloració reduirà la despesa en pensions contributives gairebé en 33.000 milions d'euros entre el 2014 i el 2022 (en relació amb un escenari de revaloració indexada a una inflació del 2,0%). El gràfic adjunt mostra aquest efecte: la introducció del FRA permet reduir el dèficit de la Seguretat Social (mesurat en percentatge del total de despeses) en els pròxims anys. Un escenari que contrasta amb l'augment del dèficit que es produiria si la revaloració de les pensions es fes d'acord amb la taxa d'inflació. Per aconseguir aquesta millora en el dèficit de la Seguretat Social en un entorn en què es preveu que l'augment dels ingressos sigui molt contingut i en què, a més a més, la ràtio entre afiliats i pensionistes continuarà disminuint, és probable que el FRA situï la revaloració en nivells relativament moderats durant alguns anys. En definitiva, no hi ha dubte que les reformes de les pensions presentades en els dos últims anys són necessàries per frenar el deteriorament dels comptes de la Seguretat Social. A més a més, tot indica que han permès fer un pas molt important cap a la seva sostenibilitat a llarg termini.
Maria Gutiérrez-Domènech i Joan Daniel Pina
Departament d'Economia Europea, Àrea d'Estudis i Anàlisi Econòmica, "la Caixa"
(1) Vegeu Comissió Europea, «The 2012 Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the UE27 Member States (2010-2060)», Comissió Europea, 2012. Per a més informació, llegiu el Dossier «Reformar les pensions en temps de crisi: receptes diverses per afrontar reptes similars» d'aquest mateix Informe.
(2) Vegeu «La reforma silenciosa: els efectes dels límits màxims i mínims (de cotització i pensions) sobre la sostenibilitat del sistema», FEDEA (2012).
