El marco de resolución de crisis: un primer paso hacia la unión bancaria

Una de las iniciativas de reforma bancaria más prometedoras es la creación de los llamados mecanismos de gestión de crisis. Esencialmente, se trata de crear un marco regulatorio que facilite el proceso de quiebra ordenada de un banco que, por las características del sistema financiero, requiere de más tiempo y recursos que un proceso de quiebra tradicional. Se pretende adaptar el proceso para que una autoridad de resolución pueda decretar la no viabilidad de una entidad antes de que su insolvencia se refleje en su balance y, a partir de ahí, tutelar un proceso que lleve a la liquidación ordenada de los activos de la entidad o, en el mejor de los casos, a la creación de una nueva entidad con la parte de negocio que aún sea viable.

Un buen marco de gestión de crisis debería minimizar el coste para la sociedad de la quiebra de un banco, sin por ello poner en peligro la estabilidad del sistema. Para lograrlo, el marco debería contener cuatro elementos básicos.

En primer lugar, un trabajo preparatorio en las entidades financieras, especialmente las sistémicas, para facilitar que, llegado el caso, estas puedan ser liquidadas al mínimo coste y sin perjudicar la estabilidad del sistema. Estos trabajos incluyen la confección de «testamentos vitales», con información acerca de los procedimientos que deberían seguirse para lograrlo, así como posibles reorganizaciones de grupos demasiado complejos para hacerlos más sencillos de desmantelar.

En segundo lugar, debería existir una autoridad de resolución capaz de decretar la no viabilidad de una entidad, asegurar la continua provisión de servicios básicos (los depósitos y el sistema de pagos) y repartir adecuadamente las pérdidas entre accionistas y acreedores. Para tal fin, la autoridad debería poder reemplazar al equipo gestor, vender o recapitalizar la entidad sin el consentimiento de los accionistas y reestructurar sus pasivos. La provisión de servicios básicos podría mantenerse con la creación, a partir de partes del negocio, de «bancos-puente» que posteriormente serían vendidos o de un modelo de «banco malo - banco bueno». Sin embargo, la pieza clave y más delicada es el denominado Bail-in, cuyo fin es hacer partícipes de las pérdidas a los acreedores. Este instrumento permite establecer una quita sobre el principal que tienen derecho a percibir los acreedores de la entidad o, alternativamente, convertirlo en acciones con las que recapitalizarla. Ello debería aumentar la sensibilidad de los acreedores ante el coste de una quiebra y, consecuentemente, incentivarlos a ejercer un mayor seguimiento del riesgo tomado por la entidad.

El tercer elemento se refiere a la financiación de las entidades que se encuentren en proceso de resolución. La liquidación ordenada de una entidad financiera suele requerir la inyección de fondos, por ejemplo para dar liquidez al banco-puente mientras se concreta su venta. Mantener un fondo de resolución, financiado ex ante por el conjunto de entidades, es una buena solución que permite disponer inmediatamente de los recursos necesarios. Por otro lado, el fondo de garantía de depósitos (FGD) también debe contribuir con recursos al proceso de resolución, pues parte de la liquidez es necesaria para mantener la operativa de los depositantes de la entidad. Lo más adecuado sería establecer una contribución equivalente a las pérdidas que sufriría el FGD de seguirse un procedimiento de quiebra ordinaria. Finalmente, en el caso de que estos recursos no fueran suficientes, la autoridad deberá establecer un mecanismo para recuperar ex post cualquier inyección de dinero público. De este modo, se pretende que los costes para el contribuyente sean los mínimos posibles.

El último elemento de un buen marco de gestión de crisis es el diseño del procedimiento de intervención. Es imprescindible detectar cualquier debilidad de las entidades con tiempo suficiente como para corregirlas y evitar que desencadenen tensiones en el sistema. Por la cantidad de información a su disposición, el supervisor es quien está en mejor situación para realizar esta tarea y debería gozar de los poderes suficientes para realizar una intervención temprana al menor signo de debilidad (véase gráfico anterior). Si pese a la intervención las debilidades se agravan, lo imperativo pasa a ser el prevenir situaciones de excesiva incertidumbre que perturben el buen funcionamiento del sistema financiero y determinar si la entidad puede ser viable por medios propios en un plazo razonablemente corto de tiempo. Para esta tarea puede resultar conveniente emplear a una autoridad de resolución distinta del supervisor, pues existe el riesgo de que este postergue demasiado su decisión –bien porque la frecuente interacción con la entidad le lleva a ser demasiado indulgente, o bien por no reconocer sus errores en la fase previa.

En base a estos elementos, la Comisión Europea presentó en julio su propuesta de marco de gestión de crisis,(1) que ha llegado a interpretarse como el primer paso hacia la unión bancaria. Sin embargo, pese a la armonización que supone y a los elementos de coordinación entre estados que introduce, la propuesta actual resulta insuficiente para alcanzarla. Así, cuando un estado haya agotado su fondo de resolución, la propuesta obliga a los fondos del resto de países a prestarle una parte de sus recursos. Sin embargo, esto no rompe el vínculo entre riesgo bancario y riesgo soberano, pues el coste de resolución sigue recayendo sobre el tesoro del Estado miembro mientras este no consiga recuperarlo vía nuevas contribuciones de su sistema financiero. Otro ejemplo de insuficiencia es la norma sobre la asistencia financiera intragrupos transfronterizos. Los estados deberán permitir que entidades pertenecientes a un grupo transfronterizo presten ayuda financiera a partes del grupo en otro Estado miembro, aunque para ello requerirán la autorización del supervisor nacional. Así pues, los problemas de coordinación entre países que han agravado la crisis de algunos grupos no quedan del todo eliminados, pues la propuesta continúa dejando abierta la puerta a actitudes proteccionistas como el blindaje de activos.

Una verdadera unión bancaria no se alcanzará sin un único fondo de resolución, posiblemente ligado a un único fondo de garantía de depósitos, que esté respaldado por algún tipo de mecanismo de solidaridad entre países para aportar recursos públicos si ello fuera necesario. Lógicamente, mantener entonces autoridades nacionales de resolución sería impracticable, pues no olvidemos que estas tendrían potestad para decidir el reparto de pérdidas entre accionistas del banco doméstico, acreedores y el contribuyente europeo. No obstante, la creación de una autoridad de resolución a nivel europeo es un asunto complejo. Por un lado, implicará la cesión por parte de los estados de cierta soberanía en materia de redistribución y recaudación. Por otro, la pronta intervención en entidades próximas a la quiebra que se persigue conllevará, necesariamente, la toma de decisiones rápidas y con información imperfecta con fuertes repercusiones tanto políticas como económicas. Ello exigirá cierto control ex post, quizás político, de las decisiones de la autoridad, lo que desaconseja añadir esta función a las tareas de supervisión recientemente encomendadas al BCE.

A tenor de lo expuesto, no parece, pues, que la unión bancaria vaya a alcanzarse de forma rápida. Con todo, el rescate de la banca española podría terminar sentando los cimientos de una autoridad de resolución europea. Al fin y al cabo, el rescate conlleva decidir el mecanismo europeo con el que se inyectarán los fondos en los bancos y gran parte de las condiciones impuestas responden a los principios del mecanismo de gestión de crisis propuesto por Bruselas. Quizás ello proporcione los elementos y la experiencia necesarios para trazar una hoja de ruta en base a la que ir avanzando en la unión bancaria con pasos sólidos.