El marc de resolució de crisis: un primer pas cap a la unió bancària

Una de les iniciatives de reforma bancària més prometedores és la creació dels anomenats mecanismes de gestió de crisis. En essència, es tracta de crear un marc regulador que faciliti el procés de fallida ordenada d'un banc, el qual, per les característiques del sistema financer, requereix de més temps i de més recursos que un procés de fallida tradicional. Es pretén adaptar el procés perquè una autoritat de resolució pugui decretar la no viabilitat d'una entitat abans que la seva insolvència es reflecteixi en el seu balanç i, a partir d'aquí, tutelar un procés que dugui a la liquidació ordenada dels actius de l'entitat o, en el millor dels casos, a la creació d'una nova entitat amb la part de negoci que encara sigui viable.

Un bon marc de gestió de crisis hauria de minimitzar el cost per a la societat de la fallida d'un banc, sense posar en perill l'estabilitat del sistema. Per aconseguir-ho, el marc hauria de contenir quatre elements bàsics.

En primer lloc, un treball preparatori a les entitats financeres, en especial les sistèmiques, per facilitar que, si arriba el cas, puguin ser liquidades al mínim cost i sense perjudicar l'estabilitat del sistema. Aquests treballs inclouen la confecció de «testaments vitals», amb informació sobre els procediments que s'haurien de seguir per assolir aquest objectiu, així com possibles reorganitzacions de grups massa complexos per fer-los més senzills de desmantellar.

En segon lloc, hauria d'existir una autoritat de resolució capaç de decretar la no viabilitat d'una entitat, assegurar la provisió dels serveis bàsics (els dipòsits i el sistema de pagaments) i repartir de forma adequada les pèrdues entre accionistes i creditors. Amb aquesta finalitat, l'autoritat hauria de poder reemplaçar l'equip gestor, vendre o recapitalitzar l'entitat sense el consentiment dels accionistes i reestructurar-ne els passius. La provisió de serveis bàsics es podria mantenir amb la creació, a partir de parts del negoci, de «bancs-pont», que, amb posterioritat, serien venuts, o d'un model de «banc dolent - banc bo». No obstant això, la peça clau i més delicada és l'anomenat Bail-in, la finalitat del qual és fer partícips de les pèrdues els creditors. Aquest instrument permet establir un quitament sobre el principal que tenen dret a percebre els creditors de l'entitat o, alternativament, convertir-lo en accions amb què recapitalitzar-la. Això hauria d'incrementar la sensibilitat dels creditors davant el cost d'una fallida i, en conseqüència, incentivar-los perquè exerceixin un major seguiment del risc assumit per l'entitat.

El tercer element fa referència al finançament de les entitats que es trobin en procés de resolució. La liquidació ordenada d'una entitat financera sol requerir la injecció de fons, per exemple per donar liquiditat al banc-pont mentre se'n concreta la venda. Mantenir un fons de resolució, finançat ex ante pel conjunt d'entitats, és una bona solució, ja que permet disposar de forma immediata dels recursos necessaris. D'altra banda, el fons de garantia de dipòsits (FGD) també ha de contribuir amb recursos al procés de resolució, ja que una part de la liquiditat és necessària per mantenir l'operativa dels dipositants de l'entitat. El més adequat seria establir una contribució equivalent a les pèrdues que patiria el FGD si se seguís un procediment de fallida ordinària. Finalment, si aquests recursos no fossin suficients, l'autoritat haurà d'establir un mecanisme per recuperar ex post qualsevol injecció de diners públics. D'aquesta manera, es pretén que els costos per al contribuent siguin els mínims possibles.

L'últim element d'un bon marc de gestió de crisis és el disseny del procediment d'intervenció. És imprescindible detectar qualsevol feblesa de les entitats amb prou temps per corregir-les i evitar que desencadenin tensions en el sistema. Per la quantitat d'informació a la seva disposició, el supervisor és qui està en una millor situació per realitzar aquesta tasca i hauria de gaudir de prou poder per realitzar una intervenció ràpida en detectar els primers signes de feblesa (vegeu el gràfic anterior). Si, malgrat la intervenció, les febleses s'agreugen, l'imperatiu passa a ser prevenir situacions d'excessiva incertesa que pertorbin el bon funcionament del sistema financer i determinar si l'entitat pot ser viable per mitjans propis en un termini raonablement curt de temps. Per dur a terme aquesta tasca, pot resultar convenient emprar una autoritat de resolució diferent del supervisor, ja que hi ha el risc que el supervisor ajorni massa la seva decisió (perquè la interacció freqüent amb l'entitat podria fer que fos massa indulgent o per no haver de reconèixer els seus errors en la fase prèvia).

Sobre la base d'aquests elements, la Comissió Europea va presentar, al juliol, la seva proposta de marc de gestió de crisis,(1) que s'ha arribat a interpretar com el primer pas cap a la unió bancària. No obstant això, malgrat l'harmonització que representa i els elements de coordinació entre estats que introdueix, la proposta actual resulta insuficient per aconseguir-la. Així, quan un estat hagi esgotat el seu fons de resolució, la proposta obliga els fons de la resta de països a prestar-li una part dels seus recursos. No obstant això, aquest fet no trenca el vincle entre risc bancari i risc sobirà, ja que el cost de resolució continua recaient sobre el tresor de l'Estat membre mentre no aconsegueixi recuperar-lo per la via de noves contribucions del seu sistema financer. Un altre exemple d'insuficiència és la norma sobre l'assistència financera intragrups transfronterers. Els estats hauran de permetre que entitats pertanyents a un grup transfronterer prestin ajuda financera a parts del grup en un altre Estat membre, tot i que, per fer-ho, necessitaran l'autorització del supervisor nacional. Així, doncs, els problemes de coordinació entre països que han agreujat la crisi d'alguns grups no queden del tot eliminats, ja que la proposta continua deixant oberta la porta a actituds proteccionistes, com el blindatge d'actius.

Una veritable unió bancària no s'assolirà sense un únic fons de resolució, possiblement vinculat a un únic fons de garantia de dipòsits, que tingui el suport d'algun tipus de mecanisme de solidaritat entre països per aportar recursos públics si fos necessari. Lògicament, mantenir llavors les autoritats nacionals de resolució seria impracticable, ja que no oblidem que aquestes autoritats tindrien potestat per decidir el repartiment de pèrdues entre els accionistes del banc domèstic, els creditors i el contribuent europeu. No obstant això, la creació d'una autoritat de resolució a nivell europeu és un assumpte complex. D'una banda, implicarà la cessió, per part dels estats, d'una certa sobirania en matèria de redistribució i de recaptació. De l'altra, la ràpida intervenció en entitats pròximes a la fallida que es persegueix comportarà, necessàriament, la presa de decisions ràpides i amb informació imperfecta, que poden tenir fortes repercussions polítiques i econòmiques. Això exigirà un cert control ex post, potser polític, de les decisions de l'autoritat, la qual cosa fa que no sigui aconsellable afegir aquesta funció a les tasques de supervisió encomanades recentment al BCE.

Atès el que s'ha exposat, no sembla que la unió bancària s'hagi d'assolir de forma ràpida. Així i tot, el rescat de la banca espanyola podria acabar establint els fonaments d'una autoritat de resolució europea. Al cap i a la fi, el rescat comporta decidir el mecanisme europeu que cal utilitzar per injectar els fons als bancs, i una gran part de les condicions imposades responen als principis del mecanisme de gestió de crisis proposat per Brussel·les. Potser això proporcioni els elements i l'experiència necessaris per traçar un full de ruta que ens permeti avançar amb passos ferms cap a la unió bancària.