La transición climática de la UE: una cuestión de justicia

En la UE, los cinco países que emiten más gases de efecto invernadero (GEI) son, en este orden, Alemania, Francia, Italia, Polonia y España, responsables del 65% de las emisiones totales de la región.

Para valorar cuál será el impacto por países de la transición climática y cuáles están mejor posicionados para afrontar los riesgos de transición, analizamos las emisiones de GEI por euro de PIB. Un resultado especialmente preocupante es que los países que registran mayores emisiones de GEI por euro de PIB son también los más pobres (tanto si medimos la pobreza con el PIB per cápita como con el indicador de riesgo de pobreza),3entre los que destacan los países de Europa del Este (véase el primer gráfico). Por lo general, las emisiones de GEI en estos países proceden principalmente del sector energético (en Polonia, por ejemplo, representan más del 40% del total de las emisiones generadas por las actividades económicas debido a la utilización de carbón). En cambio, España y Portugal se encuentran en una posición más favorable. Así, para reducir las emisiones de GEI, los sectores más contaminantes4 son los que más deberán transformarse en los próximos años, y su peso en el valor añadido bruto de los países de Europa del Este no es nada despreciable: oscila entre el 11% en Lituania y el 21% en la República Checa. Asimismo, los sectores más contaminantes tienen también un papel relevante en el mercado laboral de estos países, ya que proporcionan empleo en porcentajes que basculan entre el 9,7% de la población empleada en Estonia y el 30,6% en Rumanía.

Si consideramos el esfuerzo de transición que se exigirá en el seno de la UE, estos serán los países que más pueden sufrir ante los enormes desafíos que conlleva. A pesar de ello, también pueden beneficiarse de la transición: invertir en la lucha contra el cambio climático repercute en unas economías más innovadoras y resilientes, y en una creación de empleo de mejor calidad y más productivo.5No obstante, uno de los principales mecanismos que se utilizará para reducir la emisión de GEI es aumentar su coste a través de un impuesto al carbono o de un esquema de cap-and-trade, como el actual régimen de comercio de derechos de emisión de la UE (EU ETS, por sus siglas en inglés), lo que durante un tiempo puede encarecer el coste energético.

Así, la transición deberá gestionarse de tal manera que evite disparidades sociales y regionales, y para que sea justa y socialmente aceptada por todo el mundo, ya que no debe olvidarse que los efectos positivos de la transición tardarán un cierto tiempo en visibilizarse, mientras que los costes serán ya percibidos a corto plazo. La posición relativamente más débil de Europa del Este constituye también un formidable desafío para el proyecto común europeo; solo una transición justa evitará que el euroescepticismo, ya incipiente en países como Hungría o Polonia, pueda ganar fuerza.

En este contexto, la UE presentó, en el marco del Green Deal, el Mecanismo de Transición Justa (en inglés, Just Transition Mechanism) para ayudar a las regiones, industrias y trabajadores afectados por la transición climática. Sus objetivos incluirán, entre otros, la formación de los trabajadores, la mejora de la eficiencia energética de edificios, el apoyo a la transición de las empresas hacia tecnologías más respetuosas con el medio ambiente o incentivos para que las empresas inviertan en I+D. Para financiar este mecanismo, la Comisión Europea anunció en enero de 2020 la creación de un Fondo de Transición Justa (Just Transition Fund o JTF) para amortiguar el impacto socioeconómico de la transición climática en las regiones más afectadas.

Un elemento problemático de este fondo de transición es que su asignación geográfica ya está en principio predefinida con criterios muy generales y poco flexibles. La asignación de la cantidad correspondiente a cada Estado miembro sería de acuerdo con unos criterios específicos (en buena medida ligados a la intensidad carbónica de las regiones de cada Estado y el porcentaje de los trabajadores en la industria y en la minería de carbón) y la distribución final de los fondos dependerá de la aprobación de los planes territoriales de transición justa de los distintos países. Así, la mitad de los 40.000 millones previstos se destinarían a solo cuatro países (8.000 millones para Polonia, 5.000 millones para Alemania, 4.400 millones para Rumanía y 3.400 millones para la República Checa), mientras que a España y Portugal se les asignaría una parte muy residual (4,5% y 1,2% del total, respectivamente).6 La ampliación de este fondo a través del Instrumento de Recuperación y la ardua negociación que se avecina es una buena oportunidad para replantear los criterios de asignación. Por un lado, es deseable canalizar parte de estas ayudas a los sectores que más sufrirán con la COVID-19 para que puedan reactivarse con mejores herramientas para llevar a cabo la transición y sacar así todo el provecho a las ventajas de la economía verde, dando un mayor apoyo a aquellas economías con menor margen fiscal. Por el otro, con la incertidumbre que rodea el impacto de la transición climática en el empleo y en las distintas zonas geográficas, es aconsejable tener un amplio margen de discrecionalidad en la asignación para ayudar a aquellos sectores y regiones más perjudicados a medida que se pueden identificar con mayor precisión.

Finalmente, cabría esperar que la asignación de fondos se condicione a una evaluación seria de los resultados por proyectos en lugar de solamente vincularlos a los objetivos generales esbozados en los planes territoriales de transición justa de los distintos Estados miembros. Y es que no se trata solamente de que se dedique una cantidad de recursos razonable (que también) para lograr la transición justa, sino también de diseñar programas muy bien acotados y que permitan maximizar el uso productivo y los efectos positivos de los recursos volcados.

En definitiva, una transición climática exitosa requerirá hilar muy fino para evitar debilitar la cohesión del proyecto europeo común y lograr que nadie se quede atrás. En el fondo, es una cuestión de justicia: justicia entre generaciones, entre países y entre grupos sociales. Esta transición traerá, sin duda, ventajas para todos los europeos, pero, a la vez, tendrá costes considerables, por lo que es importante que sea lo más inclusiva posible. La Comisión Europea ya ha esbozado algunas ideas para diseñar mecanismos que ayuden a conseguirlo, y las políticas integradas dentro del Instrumento de Recuperación suponen un salto cualitativo importante. No obstante, falta mucho por hacer y es necesario que los responsables de diseñar la transición se pongan manos a la obra para que la indudable ambición del Green Deal venga acompañada de medidas decididas para que la transición sea justa. De las palabras hay que pasar a los hechos.