Regles fiscals: lligats al pal major?

A més d'exercir una funció redistributiva i d'assegurar la provisió de béns públics, a la política fiscal se li atribueix la capacitat d'esmorteir les oscil·lacions pròpies dels cicles econòmics. Així, per exemple, l'augment de la despesa pública pot evitar una major caiguda de l'activitat econòmica durant els períodes recessius. Això pot ser compensat, en fases de bonança econòmica, amb reduccions de la despesa, que, al seu torn, alenteixen el ritme de creixement. No obstant això, hi ha alguns factors que incrementen estructuralment en excés la despesa pública. Aquest és el cas, per exemple, de l'increment de les despeses generades amb finalitats electoralistes o de les propiciades per l'optimisme desmesurat en relació amb l'evolució econòmica futura. L'adopció de regles fiscals tracta de corregir aquests desviaments per assegurar la sostenibilitat dels comptes públics a llarg termini i dotar de coherència temporal i de credibilitat les decisions de política fiscal de les administracions públiques.

Segons la literatura econòmica, Suècia va ser, ja en els anys trenta del segle passat, el país pioner en el disseny d'un marc fiscal centrat a assolir la sostenibilitat dels comptes públics a llarg termini sense afectar el caràcter estabilitzador de la política fiscal. De llavors ençà, nombrosos països han adoptat noves regles. Segons un informe del Fons Monetari Internacional (FMI), el 2009 hi havia 57 països amb un límit explícit, com a mínim, per al dèficit o per al deute públic i/o per a algunes de les partides pressupostàries.(1) Entre aquests països, trobem membres de la Unió Europea que, amb la signatura del Pacte d'Estabilitat i Creixement (PEC) el 1992, van introduir un límit al dèficit públic del 3% del producte interior brut (PIB). Però la credibilitat i l'eficàcia d'aquesta norma han quedat seriosament afectades, ja que no va ser capaç d'impulsar la consolidació fiscal durant l'últim cicle expansiu i no va evitar el ràpid deteriorament dels comptes públics després de l'esclat de la crisi. La laxitud de la regla de dèficit en temps d'expansió i la pràctica absència de mecanismes que estimulin la correcció dels desequilibris en cas de superar els límits expliquen el seu escàs èxit. Atesa aquesta situació, els països de la zona de l'euro han iniciat el disseny d'un nou pacte fiscal que aconsegueixi redirigir el deute públic fins a nivells més sostenibles.

D'acord amb el mateix informe de l'FMI, sembla que l'evidència empírica disponible confirma, amb caràcter ge­­ne­­ral, que les regles fiscals són efectives per aconseguir la disciplina pressupostària i augmenten la probabilitat d'èxit dels processos de consolidació fiscal. No obstant això, el mateix cas europeu posa de manifest la importància dels detalls d'aquestes regles per al seu bon funcionament. Així, una norma mal definida pot restar a la política fiscal la flexibilitat necessària per esmorteir els cicles econòmics, pot intensificar les recessions (que es poden convertir en procícliques) i pot restar capacitat de reacció als gestors públics davant la crisi. A més de flexible, però, una regla fiscal eficaç ha de ser precisa i fàcil d'implementar i ha de mostrar una relació directa amb l'objectiu desitjat final, generalment la sostenibilitat dels comptes públics. La definició d'un procediment corrector en cas de no compliment és també imprescindible.

En el cas espanyol, les dues reformes aprovades el 2011 regulen la despesa i el dèficit públic. En el cas de la despesa pública, no pot superar l'increment del PIB nominal a mitjà termini si no va acompanyada d'augments discrecionals dels ingressos públics. Dins aquesta partida de despesa, s'exclouen els pagaments per interessos del deute i la despesa no discrecional per prestacions d'atur. Pel que fa a la segona regla, al setembre del 2011, es va aprovar una reforma de la Constitució que limita el dèficit estructural del sector públic, és a dir, el dèficit total un cop corregit per l'efecte del cicle econòmic. El dèficit estructural no podrà superar els marges definits per la Unió Europea, en el cas d'estar explicitats. Així mateix, el límit del dèficit estructural al qual es fa referència en la Carta Magna serà establert en una llei orgànica pendent d'aprovació i, probablement, se situarà al voltant del 0,4% del PIB a partir del 2020. D'aquesta xifra, 0,26 punts del PIB correspondran al dèficit estructural de l'Estat i els 0,14 punts percentuals restants correspondran a les comunitats autònomes.(2) Aquestes restriccions només es podran superar en cas de recessió econòmica o en situacions excepcionals.

A priori, les dues regles compleixen la majoria de condicions assenyalades anteriorment, les quals en propicien el correcte funcionament. L'ús del dèficit estructural i del creixement del PIB a mitjà termini per computar la despesa pública permet ajustar el component cíclic de les sèries i fa més flexibles les regles. Així, en períodes de bonança econòmica, l'esforç per complir aquestes normes és major que si les dues variables no s'ajustessin pel cicle. Anàlogament, el deteriorament dels fluxos pressupostaris associats a les contraccions econòmiques, provocat, per exemple, per l'increment de la despesa vinculada a les prestacions per atur, no afecta al component estructural del dè­­fi­­cit i redueix les necessitats d'un ajustament pressupostari. A més a més, el fet d'elevar a rang constitucional el límit del dèficit pot millorar l'efectivitat de la regla, ja que en dificulta la modificació. No obstant això, el disseny correcte de les dues mesures s'haurà d'avaluar després del tancament del pacte fiscal europeu i de la llei d'estabilitat pressupostària estatal. Els detalls de la seva redacció són els que en determinaran l'eficàcia, ja que s'hi establiran els mecanismes correctors que caldrà seguir en cas d'incompliment de les normes. D'altra banda, la poca concreció en la definició de les excepcions que permeten que se superi el límit del dèficit estructural i la demora de la seva entrada en vigor fins al 2020 deixen entreveure algunes incògnites sobre el seu bon funcionament.

Un exercici interessant per tractar d'analitzar l'efectivitat de les noves regles fiscals consisteix a estimar-ne l'efecte en cas d'haver estat vigents durant l'últim cicle expansiu. Al gràfic de l'esquerra, observem l'evolució del saldo públic espanyol entre el 1998 i el 2007. Com es pot apreciar, no va superar el límit del 3% del PIB recollit al PEC i va arribar a registrar importants superàvits durant els tres últims anys. En contraposició, la nova regla definida sobre el dèficit estructural només s'hauria complert entre el 2005 i el 2007, situació que hauria obligat les administracions públiques a realitzar un esforç més gran per no superar el dèficit estructural del 0,4% del PIB. De forma similar, com ho mostra el gràfic de la dreta, el límit a la despesa introduïda en el marc pressupostari hauria estat superat durant tots aquests anys. Segons el Banc d'Espanya, el creixement de la despesa pública mitjana va ser, durant aquest període, del 7,0% anual, enfront del 4,6% que hauria permès aquesta regla fiscal.(3)

L'ús de les dues regles hauria propiciat una menor despesa pública entre el 1998 i el 2007 i hauria forçat les administracions públiques a aprofitar els períodes expansius per sanejar els comptes. La taula següent mostra el saldo pressupostari anual necessari per complir les noves regles fiscals en el període analitzat. Com es pot observar, el límit al dèficit estructural hauria estat la regla més restrictiva durant els primers anys. Així, el 2001, aquesta norma hauria exigit un superàvit estructural del 0,7% del PIB, enfront del dèficit del 0,5% observat. De llavors ençà, seria la regla sobre la despesa la que hauria obligat a una major contenció pressupostària. L'efecte que la implementació d'aquestes regles hauria tingut sobre el deute públic no és menyspreable, ja que s'hauria apropat al 25% del PIB al començament de la crisi econòmica. Una xifra, 9,1 punts percentuals, inferior al mínim del 2007, la qual cosa hauria atorgat més marge de maniobra als gestors públics davant la crisi del deute sobirà.

En definitiva, tant des del punt de vista teòric com mitjançant un exercici hipotètic, sembla que el disseny de les noves regles fiscals espanyoles està ben encaminat en el seu objectiu d'assegurar la sostenibilitat dels comptes públics a llarg termini sense perdre el caràcter estabilitzador de la política fiscal. Per aquest motiu, és molt important que tant el pacte fiscal europeu com la llei d'estabilitat pressupostària espanyola que s'aprovaran en els pròxims mesos acabin de definir aspectes importants per al seu correcte funcionament. Això enfortiria els lligams al pal de la coherència fiscal i permetria continuar el viatge cap a la consolidació dels comptes públics espanyols.