Les controvèrsies del TTIP: dificultats irresolubles?

Març del 2014: la Comissió Europea obre un període de consultes públiques sobre un dels molts elements que integraran l'Associació Transatlàntica de Comerç i Inversió entre els EUA i la Unió Europea (UE), coneguda, habitualment, com TTIP (per les sigles en anglès). Es tracta d'un procés habitual quan la Comissió impulsa noves normatives de la UE que afecten amplis col·lectius. La resposta desborda qualsevol expectativa: es reben 150.000 respostes, el contingut del 97% de les quals podria ser qualificat de contrari al text sobre el qual es consulta. Com és possible aquesta amplíssima resposta? Es discuteix una qüestió de principis fonamental? O potser el TTIP en conjunt se sotmet a un referèndum públic?

En absolut. La qüestió sobre la qual s'opina és l'anomenat sistema d'arbitratge de diferències inversor-Estat (Investor-State Dispute Settlement, ISDS). Es tracta d'un tribunal d'arbitratge establert ad hoc per resoldre conflictes entre inversors i Es­­tats, una figura que sol formar part dels tractats de lliure co­­merç que inclouen la inversió. Pretén oferir seguretat jurídica mitjançant un sistema eficient de resolució de litigis, i el seu caràcter, per tant, és eminentment tècnic. Així i tot, l'alt nivell de resposta apunta a aspectes importants del debat que envolta el TTIP. En primer lloc, no és arriscat afirmar que l'es­­cepticisme no es limita, només, a l'ISDS, sinó al tractat en conjunt. Una part de la controvèrsia gira al voltant de l'estimació dels efectes pròpiament econòmics del tractat. No obstant això, i com s'aborda àmpliament a l'article «L'impacte econòmic del TTIP» del present Dossier, sembla que els beneficis econòmics superen clarament els costos. Segurament per aquest motiu, la part fonamental del debat no és de caràcter econòmic, sinó polític. En concret, la gran preocupació és que les grans empreses acabin condicionant les legislacions nacionals. I, precisament, l'ISDS és un dels instruments que poden materialitzar aquest temor.

Com ja s'ha esmentat, l'ISDS és un mecanisme habitual en els tractats comercials, ja que, en facilitar la resolució dels possibles litigis entre les empreses inversores i l'Estat, dóna seguretat jurídica als fluxos d'inversió. En aquest context, el principal motiu d'alarma és que un inversor utilitzi el tribunal d'arbitratge per denunciar un Estat per haver adoptat una nova legislació que pugui perjudicar els seus interessos econòmics i que l'interès particular de l'empresa prevalgui malgrat que la legislació en qüestió sigui per al bé públic. En definitiva, la gran font d'inquietud és la possibilitat que empreses estrangeres acabin condicionant les competències nacionals. Aquest risc es veu potencialment amplificat pel fet que, fins i tot abans que l'empresa recorri a l'ISDS, l'Estat pot ser dissuadit d'adoptar la regulació en la forma desitjada per evitar el que podria acabar sent un procés complex, costós i incert. Així mateix, també han estat criticats altres aspectes del funcionament de l'ISDS, en particular la composició i la transparència. Pel que fa a la composició, cal recordar que formen el tribunal tres membres experts en la qüestió, habitualment advocats, dos dels quals són triats per les parts en litigi (inversor i Estat) i un tercer, consensuat pel litigant i per l'Estat, exerceix de jutge. El problema amb la composició és que no hi ha incompatibilitats clares entre casos, de manera que l'advocat defensor del litigant en un cas pot exercir de membre del tribunal en un altre. La qüestió de la transparència fa referència al fet que, fins ara, els casos no són públics. No obstant això, tot i reconèixer que aquestes prevencions són legítimes, la realitat dels ISDS en redueix la rellevància pràctica. És important recordar que els ISDS ja existeixen i són nombrosos (ascendeixen a 3.000 a nivell mundial, dels quals 1.400 es troben en països membres de la UE). Paradoxalment, malgrat el seu nombre, els casos que arriben davant aquests tribunals són escassos (el 2014, per exemple, només se'n van conèixer 42) i solen ser un recurs més habitual entre les empreses europees (en aquest mateix any, el 64% dels denunciants van ser europeus, enfront del 7% de nord-americans).1 Així mateix, l'eliminació de l'ISDS en el TTIP que alguns proposen no blindaria els reguladors de la UE en el grau que caldria esperar, ja que, si l'empresa d'un país decideix denunciar un Estat amb el qual no té un ISDS establert, la via que segueix és plantejar la demanda a través d'un ISDS entre un tercer país i aquest Estat.

Per tant, cal reconèixer que la solució per minimitzar els possibles efectes indesitjables de l'ISDS no és eliminar-lo, sinó millorar-ne el disseny. Un precedent útil en aquesta qüestió són les provisions reforçades sobre els ISDS incloses en l'Acord Econòmic i Comercial Global entre la UE i Canadà (AECG o CETA, per les sigles en anglès). Aquest tractat, al seu preàmbul, reafirma el dret de l'Estat a regular (en el cas del TTIP, es podria reforçar aquesta premissa incloent-la no solament al preàmbul, sinó també en l'articulat). Així mateix, el CETA ofereix una definició precisa dels supòsits sota els quals es pot acudir als tribunals d'arbitratge, incorpora una clàusula de transparència completa i obligada sobre els casos i crea un codi de conducta per als membres del tribunal que redueix els hipotètics conflictes d'interessos. De fet, si el TTIP afina el disseny dels ISDS, podria establir la base per a la creació dels nous tribunals que s'aniran gestant en els pròxims anys (cal recordar que, en l'actualitat, la UE manté negociacions sobre 12 tractats de lliure comerç amb diferents socis comercials) i podria acabar sent la referència per a altres països que els estableixin.

A part de l'ISDS, un altre àmbit en què es concreta el temor al fet que les empreses condicionin les regulacions nacionals és el dels estàndards dels productes. Com és conegut, el TTIP planteja harmonitzar els diversos requisits i estàndards que han de satisfer per ser comercialitzats. Pel que fa a aquesta proposta, la percepció ciutadana europea ha tendit a situar la controvèrsia en termes d'oposició entre uns estàndards de productes elevats a la UE i uns nivells inferiors en el cas nord-americà i ha llegit que tot plegat conduirà inevitablement a una harmonització a la baixa. Més enllà que aquesta diferència d'estàndards a banda i banda de l'Atlàntic es doni realment, el que és important des d'un punt de vista conceptual és recordar que els estàndards de productes de cada economia reflecteixen, en part, les preferències dels consumidors i, també en part, són el resultat de processos d'influència dels proveïdors locals sobre la legislació.

En termes generals, com s'ha vist a l'article «El TTIP: un megaacord econòmic i geoestratègic a parts iguals» del present Dossier, hi ha dues estratègies d'harmonització per igualar els estàndards: la plena harmonització i el reconeixement mutu dels règims reguladors. De forma directa o indirecta, les dues estratègies poden imposar costos substancials en matèria de benestar als països que s'integrin comercialment si les regulacions nacionals reflecteixen plenament les seves preferències locals i aquestes preferències són molt diverses. Per pal·liar aquest risc, en l'articulat de la proposta del TTIP, es considera que les dues estratègies són possibles, per bé que la UE ha emfatitzat que, pel que fa a les regulacions ja existents, només s'harmonitzaran els sectors amb estàndards molt semblants, i no aquells sectors que podrien ser considerats «irreconciliables». A la pràctica, per tant, és probable que una gran part dels temors que suscita la qüestió dels estàndards dels productes no passin de ser riscos potencials si l'articulat del TTIP es dissenya de forma adequada.

De fet, aquesta conclusió supera l'àmbit de l'harmonització de les regulacions de productes i és aplicable al conjunt del TTIP: aconseguir que els resultats esperats del Tractat es realitzin sense excessius efectes no desitjats dependrà, en gran part, del disseny al detall del seu articulat. Els precedents, com el tractat amb Canadà esmentat anteriorment, i les propostes d'articulat del TTIP considerades haurien de ser tranquil·litzadors. Així i tot, cal reconèixer que una gran part del vertigen que, pel que sembla, provoca el TTIP en l'opinió pública deriva del fet que ens situa en un escenari amb poques referències. El TTIP és un acord comercial diferent dels ja existents, ja que integrarà dues potències econòmiques de primer ordre i inclourà àmbits que van molt més allà de la mera circulació de béns, com el de les inversions i el de la propietat intel·lectual. Malgrat que el seu caràcter inèdit ajuda a entendre les legítimes preocupacions que el TTIP genera, no s'hauria de deixar passar l'oportunitat d'enriquir el debat amb una reflexió més a fons sobre el paper del tractat en la qüestió fonamental de quina UE desitgem per al futur.

Àlex Ruiz i Gerard Masllorens

Departament de Macroeconomia, Àrea de Planificació Estratègica i Estudis, CaixaBank

1. Un problema que es dóna en relació amb els casos que s'arbitren és que no tots es fan públics. Per aquest motiu, els casos coneguts són una part del total. No obstant això, el reduït nombre de casos coneguts en relació amb els ISDS existents suggereix que el nombre total de litigis arbitrats és relativament baix.