Infraestructures, punt de trobada

En economia, l’equivalent a la dicotomia futbolística entre el F. C. Barcelona i el Reial Madrid es correspon a economistes de demanda i economistes d’oferta. En la conjuntura actual, els primers defensen una política fiscal i monetària expansiva; els segons, reformes estructurals que flexibilitzin l’economia i n’ampliïn el potencial productiu. S’imaginen afeccionats del Reial Madrid vestint la samarreta del F. C. Barcelona (i viceversa)? En economia, la situació existeix i es materialitza en un consens a favor d’invertir en infraestructures. Per què hi ha aquest suport al seu voltant? Quin és el seu estat a nivell global? S’ha de realitzar una major inversió? Quins reptes comporta? En els articles del present Dossier, viatjarem per aquestes qüestions, des dels EUA a les grans economies emergents d’Àsia i de l’Amèrica Llatina, passant per Europa.

En els cercles acadèmics i de política econòmica, el debat sobre les infraestructures agafa impuls arran de la percepció que la recuperació econòmica és més lenta del que s’esperava.1 Per exemple, com ho il·lustra el primer gràfic, si des de la Gran Recessió l’economia dels EUA s’hagués recuperat a un ritme semblant a l’observat després d’altres recessions, avui dia el seu PIB seria clarament més elevat. Per als economistes de demanda, això és especialment significatiu, perquè es produeix en un context de polítiques monetàries extraordinàriament expansives. Segons Larry Summers, exsecretari del tresor dels EUA, la situació s’explicaria per canvis estructurals que haurien comportat una major feblesa del consum i de la inversió de les llars i de les empreses (augment de la desigualtat i efectes d’histèresi2 a les economies avançades, increment de l’estalvi a les emergents i envelliment de la població). Segons Summers, en aquesta situació, la política monetària és incapaç de fixar uns tipus d’interès prou baixos per compensar la feblesa estructural de la demanda, de manera que la solució passaria per una política fiscal més expansiva, que, justament, es podria materialitzar en una major inversió en infraestructures.

A l’altre costat de la pista, l’argument és que el menor dinamisme de la recuperació és degut a una capacitat de creixement menys pròspera del que s’havia anticipat: per exemple, segons Robert Gordon, de la Universitat de Northwestern, l’impacte en creixement de la revolució digital és molt més modest que el d’altres tecnologies anteriors.3 En aquest sentit, l’impuls de les infraestructures comportaria l’eliminació de colls d’ampolla que llasten el costat de l’oferta i l’augment de la capacitat productiva més enllà de l’efecte de la revolució digital.

Finalment, hi ha un tercer grup d’economistes, entre els quals destaca Kenneth Rogoff, de Harvard, que se situen en un pla intermedi i que defensen que el problema és el sobreendeutament. Aquest últim argument és fonamental en la discussió sobre les infraestructures, perquè remarca que la inversió s’ha de dur a terme en projectes d’elevat retorn i que, per tant, no empitjorin el llast de l’elevat endeutament. De fet, el Fons Monetari Internacional (FMI) estima que, al conjunt de les economies avançades, un increment de la inversió pública en 1 p. p. del PIB pot arribar a augmentar el 2,5% el nivell d’activitat i reduir la ràtio de deute públic en gairebé el 10% si la inversió es fa de manera eficient, mentre que, d’una altra manera, no hi ha un efecte significatiu.4

No obstant això, malgrat aquest consens entre economistes i malgrat un impacte macroeconòmic potencialment positiu, la qualitat de les infraestructures a les economies avançades ha patit un declivi en els últims anys (vegeu el segon gràfic). Per exemple, com s’explica a l’article «EUA: invertir o no invertir, aquesta és la qüestió», d’aquest Dossier, als EUA s’ha produït un fort deteriorament de la qualitat de les carreteres, amb problemes creixents de congestió. A més a més, tant als EUA com a Europa, s’ha identificat una bretxa important entre la inversió prevista i la necessària per mantenir unes infraestructures competitives. En resposta, Donald Trump proposa un programa d’inversió d’un bilió de dòlars en 10 anys, però la incertesa és elevada sobre el què i el com, mentre que la Comissió Europea ha impulsat el Pla Juncker (vegeu l’article «Les infraestructures a la Unió Europea i el rol del Pla Juncker», d’aquest Dossier) amb l’al·licient afegit de potenciar la integració europea. Als emergents, en canvi, es produeix una millora continuada en la qualitat de les infraestructures (amb la notable excepció del Brasil). En part, això respon a un procés de convergència eco­­nòmica: tal com ho mostra el tercer gràfic, el desenvolupament va associat a una millora de la qualitat de les infraestructures, que és especialment intensa en nivells baixos de renda. No obstant això, com es detalla a l’article «Infraestructures i emergents: un còctel diferent per a cada etapa de desenvolupament», d’aquest Dossier, existeixen certs dubtes sobre si les economies emergents cerquen les inversions més eficients per aprofitar la nova revolució tecnològica: les infraestructures en tecnologies de telecomunicació i digitalització.

Aquestes dinàmiques i aquestes propostes inversores de les economies avançades i de les emergents ens duen a la qüestió clau: com identificar i finançar les infraestructures que tenen més impacte sobre l’activitat? Les infraestructures solen comportar costos inicials elevats i uns beneficis que es distribueixen durant un període llarg de temps. A més a més, solen generar externalitats i tenen característiques de bé públic (no rivalitat i no exclusió). Tots aquests elements fan que la iniciativa privada no sigui suficient per assolir el nivell òptim d’inversió en infraestructura, la qual cosa ha fet del sector públic l’encarregat tradicional de promoure la construcció d’infraestructures i, fins i tot, de gestionar-les. No obstant això, també cal reconèixer que la inversió pública no sempre s’ha orientat cap als projectes més productius. A més a més, amb l’arribada del que pot ser la Quarta Revolució Industrial (digitalització i automatització), i amb dinàmiques de fons com l’envelliment de la població i el canvi climàtic, la incertesa sobre quina serà la infraestructura òptima en el futur és més elevada. Ateses aquestes dificultats informatives i de gestió eficient, han guanyat pes les col·laboracions público-privades (PPP, per les sigles en anglès), en especial a les economies emergents. En una PPP típica, l’empresa privada proporciona el finançament inicial necessari i dissenya, construeix, opera i manté la infraestructura, de manera que aprofita el seu know-how i facilita un ús eficient dels recursos. A canvi, rep pagaments periòdics procedents del sector públic durant un determinat període de temps. No obstant això, les avaluacions de les PPP mostren que no sempre són reeixides i que, en ocasions, són utilitzades per esquivar restriccions sobre la despesa pública i per finançar projectes poc rendibles, en especial en economies emergents.

Finalment, doncs, la qüestió és si Trump als EUA, el Pla Juncker a Europa o iniciatives com la Nova Ruta de la Seda a les economies emergents seran capaços d’identificar i de dur a terme els projectes amb retorns elevats, que, al capdavall, són els que poden generar un cercle virtuós de creixement. La resposta? Passin i llegeixin.

Adrià Morron Salmeron

Departament de Macroeconomia, Àrea de Planificació Estratègica i Estudis, CaixaBank

1. Hi ha economistes que argumenten que la lentitud és només aparent i que és deguda a problemes de mesurament que, probablement, ens duen a infraestimar el creixement actual. Però aquests economistes veuen, també, en les infraestructures una manera d’ampliar el potencial de creixement.

2. En economia, el terme «histèresi» fa referència, per exemple, a la pèrdua permanent d’habilitats que pateixen els treballadors en situació d’atur durant un període llarg de temps.

3. En realitat, aquest argument el recullen tant economistes d’oferta com de demanda. Olivier Blanchard defensa que les pitjors perspectives pel que fa a la productivitat futura es tradueixen en feblesa de la demanda present.

4. FMI, 2014, «Is it time for an infrastructure push? The macroeconomic effects of public investment», World Economic Outlook, capítol 3.