Polítiques actives d'ocupació: són eficaços la formació i els subsidis a l'ocupació per a la reinserció professional de l'aturat?
La tasca de buscar feina és lenta i difícil. Lògicament, en èpoques de crisi, encara és més complicada. Si, el 2007, la durada mitjana del període d'atur als països de l'OCDE era de 7,9 mesos, el 2013, quan Europa requeia en la recessió, es va disparar fins als 10,8 mesos. Poden fer alguna cosa els Governs per millorar la capacitat dels aturats per trobar feina (és a dir, l'ocupabilitat)? La idea fonamental és que l'ocupabilitat depèn, en última instància, del capital humà de l'aturat i que, per tant, cal dissenyar polítiques dirigides a actuar sobre aquest capital. Aquestes polítiques, anomenades polítiques actives, acostumen a bascular sobre dos eixos. En primer lloc, incidir de manera directa sobre la qualitat de l'oferta laboral i, en segon lloc, actuar sobre la demanda d'ocupació. L'instrument habitual de la primera línia és la formació; el de la segona, les subvencions a l'ocupació. Vegem-les amb més detall.
La formació, com a eina per alinear el capital humà de l'aturat i les necessitats de l'empresa, acostuma a tenir una vocació generalista (seria el cas de la formació en idiomes, en ús de les tecnologies de la informació o en aprenentatges bàsics) o un enfocament més especialitzat (com és el cas de la formació en programes informàtics avançats). L'oferta formativa pot adoptar, a més a més, diferents modalitats, en funció del grau de col·laboració amb les empreses, de la llibertat d'elecció dels individus (que poden utilitzar, per exemple, xecs de formació per triar els cursos que s'ajusten millor a les seves preferències) i del tipus de proveïdor (sector públic o privat). Finalment, cal esmentar que, per la seva pròpia naturalesa, moltes d'aquestes accions estan dissenyades per atendre el col·lectiu d'aturats de llarga durada, que és el que acostuma a descapitalitzar-se més.
D'altra banda, les subvencions a l'ocupació pretenen impulsar la contractació de treballadors i evitar, així, la seva descapitalització quan romanen fora del mercat laboral durant un període excessivament llarg. Dues de les modalitats més freqüents són la rebaixa en les cotitzacions a la Seguretat Social i l'estímul de l'activitat emprenedora, mitjançant, per exemple, descomptes en les cotitzacions o assessorament en l'etapa inicial d'un nou negoci.
En definitiva, en l'arsenal de les polítiques actives, trobem dues grans vies estratègiques: incidir de manera directa sobre la qualitat de l'oferta laboral, mitjançant els programes de formació, o actuar sobre la demanda, mitjançant els incentius a l'ocupació. Quina és més efectiva? La resposta a aquesta qüestió no és gens senzilla, ja que les nombroses anàlisis disponibles molt sovint no són comparables. No obstant això, a mesura que s'acumula evidència empírica, es comencen a manifestar unes conclusions generals.1 Així, una primera qüestió central és quin és el tipus de programa més efectiu. Les dades evidencien que els programes d'orientació i de formació són útils. En canvi, els resultats sobre els subsidis a l'ocupació privada no són concloents: una part dels estudis en corroboren l'eficàcia, però uns altres la matisen. Pel que fa als programes de creació directa d'ocupació pública, el balanç és més negatiu. Un segon interrogant fonamental és si és més important el disseny del programa o si compten més les característiques de l'entorn (moment del cicle econòmic, institucions del mercat de treball, etc.). L'evidència dóna suport a la idea que el tipus de programa és un factor essencial, que n'explica l'eficàcia.
Per tant, una opció avantatjosa seria assenyalar la formació d'aturats com una de les vies prioritàries dins les polítiques actives. Ara bé, quines recomanacions detallades es poden derivar de l'evidència existent? Sembla que les anàlisis indiquen que els cursos més específics i extensos milloren de forma significativa l'ocupabilitat. En canvi, no sembla que els de curta durada, en què s'ensenyen habilitats de tipus general, ho facin gaire, tot i que pugui haver-hi algunes diferències en funció dels possibles receptors.2 Igualment, el mètode per subministrar la formació és determinant. En alguns països, es lliura als aturats xecs intercanviables per cursos, la qual cosa n'augmenta la llibertat d'elecció (i, per extensió, la motivació) i obliga les institucions que imparteixen els cursos a esforçar-se més per captar alumnes.3 En uns altres, es dóna una col·laboració més estreta amb les empreses, que, pel que sembla, ha generat un impacte positiu sobre l'ocupabilitat.4
Fins aquí s'ha fet referència a l'eficàcia de les polítiques actives en termes d'ocupabilitat, però és obvi que l'anàlisi és parcial, ja que aquests estudis no comptabilitzen els costos que suporta l'Administració. En particular, aquesta consideració és especialment rellevant en relació amb les subvencions directes a l'ocupació privada. L'evidència empírica suggereix que aquests programes poden ajudar a impulsar l'ocupació, però també que, a més dels costos monetaris directes, tenen uns costos indirectes molt elevats (l'anomenat «pes mort»), ja que s'ofereixen subsidis a contractacions que haurien estat possibles sense els ajuts. Les estimacions de la dimensió d'aquest pes mort són molt diverses en funció del disseny del programa i del país, però, en general, se situarien entre el 20% i el 60% del cost monetari. Si aquesta circumstància no es té en compte, se sobreestima l'impacte positiu d'aquestes ajudes. Per aquest motiu, els subsidis a l'ocupació s'haurien de concedir, només, a col·lectius de molt difícil reinserció, com, per exemple, els aturats de llarga durada o els més grans de 45 anys.5
Així, doncs, la revisió de les polítiques actives queda coixa si no s'incorpora el pes de l'avaluació. Els fons públics destinats a les polítiques actives són elevats (van arribar al 0,56% del PIB al conjunt de l'OCDE el 2013), i, per tant, també ho és el cost d'oportunitat de no utilitzar de manera òptima aquests recursos. En conseqüència, l'avaluació completa de qualsevol mesura hauria d'incloure, també, una anàlisi que comparés el benefici amb el cost. Idealment, a més a més, aquesta anàlisi s'hauria de dur a terme a partir dels resultats d'un estudi pilot a menor escala. D'aquesta manera, només es generalitzarien les mesures que en aquest estudi fossin considerades rendibles, la qual cosa evitaria gastar innecessàriament en les que no ho són. Els països del nord i del centre d'Europa tenen una gran tradició d'engegar experiments abans d'instaurar una política a nivell nacional per valorar a priori si realment paga la pena. Un exemple molt il·lustratiu d'aquesta pràctica es pot llegir a Messer i Wolfer (2009).6 En concret, els autors analitzen els efectes de la introducció d'un bo per a la formació d'adults a Suïssa a partir d'un experiment en què un grup de persones es va beneficiar d'aquesta mesura i un altre, no. Els resultats mostren un augment significatiu de la participació en cursos de formació, tot i que també reconeixen que un nombre elevat d'individus s'hauria format igualment sense el bo (un altre exemple de pes mort). Gràcies a aquest estudi, el Govern suís disposa de més informació per decidir si fa extensible aquesta mesura a tot el país.
En definitiva, les polítiques actives han de ser una part integrant de qualsevol estratègia de lluita contra l'atur que vulgui obtenir resultats permanents. No són polítiques senzilles de concretar, ni barates, i, per això, conèixer, difondre i adaptar les millors pràctiques hauria de ser una exigència bàsica a qualsevol país. Hem vist que els incentius a l'ocupació poden incrementar l'ocupabilitat, però tenen un elevat pes mort i, per tant, s'haurien de focalitzar en grups de molt difícil reinserció laboral. Afortunadament, l'efectivitat de la formació en termes de millora de l'ocupabilitat és més clara, i els resultats són força independents del context institucional i cíclic. Això comporta que replicar el que funciona millor en altres economies és una via prometedora. Atès el potencial de les polítiques actives, els resultats que cal esperar si es millora en aquest camp justifiquen amb escreix reproduir el procés d'innovació que molts països europeus realitzen.
Maria Gutiérrez-Domènech
Departament de Macroeconomia, Àrea de Planificació Estratègica i Estudis, CaixaBank
1. Kluve, J. (2010), «The Effectiveness of European Active Labor Market Programs», Labour Economics, 17: 904-918, i Card, D., Kluve, J. i Weber, A. (2009), «Active Labour Market Policy Evaluations – a Meta-analysis», Ruhr Economic Papers (86).
2. Vegeu, per exemple, Arellano, A. (2010), «Do Training Programmes get the unemployed back to work? A Look at the Spanish Experience», Revista de economía aplicada, 53(18): 39-65. Així mateix, Arellano, A. (2005), «Evaluating the effects of labour market reforms at the margin on unemployment and employmnet stability: the Spanish Case», WP 05-12, Economic Series, Universitat Carlos III.
3. Vegeu Box 3.7 d'«OECD Employment Outlook (2015)».
4. Ekspertgruppen (2014), «New Paths Towards Job – For Citizens on the Margins of the Labour Market».
5. Per a un resum de les metodologies utilitzades en l'avaluació de les polítiques actives, vegeu S. de la Rica (2015), «Políticas activas de empleo: una panorámica», Fedea Policy Papers – 2015/01.
6. Messer, D. i Wolfer, S. C. (2009), «Money Matters – Evidence from a Large-Scale Randomized Field Experiment with Vouchers for Adult Training», CESIFO WORKING PAPER núm. 2548.
