Cap a un règim de supervisió bancària supranacional

En molt poc temps, la creació d'un sistema de supervisió bancària a nivell europeu s'ha convertit en una de les principals prioritats de l'agenda política. Sembla, ara, que la rapidesa en el disseny i en la implementació d'aquest sistema és imprescindible per solucionar definitivament la crisi del deute sobirà. Per què tanta pressa? I, sobretot, quins són els factors que determinaran l'èxit o el fracàs del nou model de supervisió?

Després de 10 anys de moneda única, el sector bancari europeu continua fragmentat. La creació de l'euro va impulsar la integració dels mercats de capitals, però el manteniment de la supervisió bancària a nivell nacional, entre d'altres factors, ha impedit que aquesta tendència es donés també a nivell bancari. En aquest sentit, la creació d'una autoritat supervisora supranacional permetria avançar en el procés d'integració, ja que situaria totes les entitats financeres europees en el mateix nivell i, a més a més, enfortiria la independència de la supervisió. Per sort o per desgràcia, la crisi que travessem està precipitant els esdeveniments. En efecte, la urgència actual per a l'adopció del supervisor europeu és deguda a la necessitat de trencar el vincle existent entre risc bancari i risc sobirà. Per aconseguir aquest objectiu, els bancs amb problemes han de poder ser recapitalitzats directament pels fons de rescat europeus, sense que això afecti el nivell de deute públic del país. No obstant això, la percepció de suport financer sempre comporta condicionalitat i cessió de control. En aquest context, neix la necessitat d'un mecanisme supranacional amb autoritat per supervisar els bancs potencialment beneficiaris d'aquest suport financer. Aquest supervisor supranacional disposaria d'informació actualitzada sobre la situació financera de les entitats i, a més a més, estaria facultat per imposar mesures correctores que assegurin la solvència dels bancs sense atendre les consideracions nacionals individuals.

Cal tenir en compte que, a més d'una regulació unificada i d'una supervisió centralitzada, la completa ruptura del vincle desestabilitzador entre risc bancari i risc sobirà exigeix l'adopció de mecanismes centralitzats eficaços de prevenció i de gestió de les crisis bancàries. En altres termes, la unió bancària necessita també un sistema integrat de garantia de dipòsits i un esquema comú de resolució de crisis, aspectes que es tracten en altres requadres d'aquest Informe.

Malgrat el consens existent sobre la necessitat d'avançar cap a una supervisió bancària comuna, encara queden per definir els grans trets de la iniciativa. El disseny institucional del supervisor europeu tindrà una importància cabdal per assegurar-ne l'eficàcia.

La primera qüestió que es planteja és quina institució ha d'assumir la tasca de supervisió. La pràctica més habitual és que sigui el banc central, per aprofitar, així, les sinergies generades entre la supervisió del sector bancari, la preservació de l'estabilitat financera i la política monetària. En aquest sentit, el BCE s'erigeix com el candidat natural per assumir aquestes noves competències.

L'experiència recent mostra que els guanys derivats de tenir la funció de supervisió integrada en el banc central són especialment rellevants en èpoques de turbulències financeres. Així, per exemple, l'actuació proactiva de la Reserva Federal dels Estats Units després dels esdeveniments de la tardor del 2008 s'atribueix, en part, a la seva doble funció de supervisor i d'autoritat monetària. El rol de supervisor proporciona informació actualitzada i fiable sobre les institucions financeres, en especial sobre el valor dels actius i de les seves pèrdues potencials. D'una banda, això permet que el banc central pugui avaluar la solvència i la liquiditat de les institucions financeres i desenvolupar millor la seva funció de prestador d'última instància. De l'altra, el banc central pot avaluar el nivell d'estrès dels bancs, tasca essencial per a l'efectivitat de la política monetària.

No obstant això, hi ha un corrent d'opinió contrària a atorgar la funció de supervisió al BCE, a causa de la preocupació per preservar la independència d'aquesta institució i per la possibilitat de conflictes entre els objectius de la política monetària i la vigilància del sistema bancari. Per exemple, les decisions de política monetària es podrien veure condicionades per errors de supervisió o per problemes d'estabilitat financera.

L'alternativa seria ampliar les competències de supervisió de l'Autoritat Bancària Europea (EBA, per les sigles en anglès), que va ser creada al gener del 2011 i que té la seu a Londres. En l'actualitat, les competències de l'EBA sobre supervisió bancària són limitades, ja que el seu paper se centra en la coordinació de la supervisió entre països de la Unió Europea. Per aprofitar les sinergies amb la política monetària esmentades més amunt, l'EBA hauria d'estar vinculada, institucionalment, amb el BCE, seguint, per exemple, el nou model de supervisió de la Prudential Regulation Authority (PRA) del Banc d'Anglaterra.

Una segona qüestió, tampoc senzilla, és la definició de l'abast de les responsabilitats que hauria d'assumir el nou supervisor supranacional. Una opció similar al rol que exerceix actualment l'EBA consistiria en una «supervisió coordinada», en què el supervisor europeu actua com a coordinador d'agències nacionals i, per tant, emet les regulacions comunes, harmonitza els criteris d'aplicació i resol els conflictes que, eventualment, puguin sorgir. Aquesta alternativa corre el risc de ser insuficient per afrontar circumstàncies com les actuals, en què cal adoptar de forma ràpida acords que tenen una elevada complexitat tècnica i, sobretot, política. En aquest sentit, un model de «supervisió integrada» resultaria més eficaç.

Un altre element crucial és el de les competències del nou supervisor europeu. Hi ha consens en què s'haurien d'estructurar en tres nivells. En primer lloc, la responsabilitat sobre la supervisió macroprudencial i l'estabilitat financera. El supervisor europeu hauria de tenir autoritat per impulsar mesures correctives davant els riscos sistèmics identificats pel Consell Europeu de Risc Sistèmic. Probablement, sigui desitjable establir una supervisió centralitzada per al conjunt d'entitats identificades com a sistèmiques a nivell de la zona de l'euro, les anomenades E-SIFI (entitats financeres d'importància sistèmica d'àmbit europeu). En segon lloc, l'harmonització de la supervisió microprudencial, que té com a objectiu la solidesa financera de cada entitat individualment. Atès que, en aquest àmbit, les autoritats supervisores nacionals tenen un avantatge comparatiu, el repte és aconseguir l'harmonització de la supervisió microprudencial a nivell europeu al mateix temps que s'aprofita el coneixement local per la proximitat a les institucions. Probablement, a curt i a mitjà termini, la supervisió d'entitats d'àmbit essencialment nacional com les D-SIFI (entitats financeres d'importància sistèmica d'àmbit domèstic) o entitats locals continuaria sent descentralitzada, tot i que sobre la base d'esquemes i de principis altament harmonitzats. A llarg termini, seria desitjable que la supervisió de les D-SIFI es transferís a l'àmbit europeu, ja que, durant la crisi, s'ha demostrat que fins i tot entitats mitjanes poden tenir problemes massa grans per ser resolts amb efectivitat per part de les autoritats nacionals. I, en tercer lloc, l'adopció d'un sistema d'arbitratge que permeti resoldre conflictes que, eventualment, puguin sorgir entre supervisors nacionals. Aquest sistema de supervisió es podria assemblar a la distribució de competències del sistema de la política de defensa de la competència entre institucions europees i nacionals.

Els sistemes de supervisió bancària de molts països europeus han estat objecte de crítiques considerables per la seva ineficàcia per prevenir els riscos acumulats durant els anys de bonança i per resoldre els problemes durant la crisi. En aquest context, és desitjable una reforma profunda dels sistemes de supervisió. El repte de dissenyar un sistema de supervisió a nivell europeu no és menyspreable. Les autoritats europees tenen ara l'oportunitat d'adoptar un sistema de supervisió eficaç que equilibri els beneficis d'una estricta supervisió bancària amb la funció essencial dels bancs com a proveïdors de crèdit per a les famílies i les empreses i que eviti, així, nous excessos de crèdit que generin inestabilitat financera.

Aquest requadre ha estat elaborat per Judit Montoriol-Garriga

Departament d'Economia Europea, Àrea d'Estudis i Anàlisi Econòmica, "la Caixa"