¿Juntos pero no revueltos? Separación de actividades en la banca
En noviembre de 1999, Estados Unidos enterró oficialmente la Glass-Steagall Act, con la que había mantenido durante más de 65 años la separación total entre las actividades de banca de inversión y banca minorista. Apenas 9 años después, las hipotecas subprime desataban la peor crisis financiera desde la Gran Depresión. Se hicieron de nuevo evidentes los numerosos conflictos de interés planteados por la integración de ambas actividades en una misma entidad bancaria. Por ello, muchos reclaman de nuevo su separación total, argumentando que la banca de inversión es demasiado arriesgada y que se está financiando, en parte, gracias al seguro implícito que proporcionan la garantía de depósitos de la banca minorista y el hecho de haberse convertido en entidades demasiado grandes y complejas. Algunas voces van incluso más allá y abogan por el narrow banking, es decir, exigen que a las entidades que capten depósitos se les prohíba cualquier actividad que entrañe riesgo, incluyendo la de concesión de crédito. Sin embargo, la existencia de motivos de eficiencia a favor de la integración de actividades complica la decisión de los reguladores. Ante este hecho, ¿qué alternativas tienen estos para afrontar el problema?, ¿qué factores hay que tener en cuenta?
La integración, en una misma empresa, de actividades sujetas a regulación y actividades no reguladas plantea importantes problemas no solo en banca sino también en otros sectores. En el caso de la banca, la actividad regulada es la captación de depósitos. En cambio, monitorizar los riesgos asociados a la banca de inversión no se había considerado necesario. Al dirigirse a inversores cualificados, y pese a la complejidad y la continua innovación de sus productos, se suponía (al menos hasta ahora) que estos disponían de las capacidades técnicas y los incentivos suficientes como para supervisar ellos mismos los riesgos incurridos por el banco de inversión. Cuando una misma entidad bancaria desarrolla ambos tipos de actividad, la regulada y la no regulada, monitorizar los riesgos que pueden recaer sobre la primera se torna harto difícil para el supervisor por la complejidad añadida del segmento de inversión. Al tener el supervisor menor capacidad para observar el nivel real de riesgo, crecen los incentivos de la entidad a tomarlo en exceso y a utilizar su mayor rendimiento para expandirse en el mercado. La situación se agrava si los inversores institucionales perciben que la entidad goza de cierta probabilidad de rescate derivada de su actividad minorista, de la complejidad de su estructura o de su tamaño y, en consecuencia, relajan su supervisión.
La experiencia de otras industrias con problemas similares –como la electricidad, el gas o las telecomunicaciones– muestra que la solución no tiene por qué ser necesariamente un todo o nada, sino que es posible introducir cierta gradación en el nivel de separación de actividades. La idea que subyace en la regulación de estas industrias es que, en mayor o menor medida, detrás de la integración de actividades está el aprovechamiento de economías de alcance. Sin embargo, la mayor eficiencia que de ello se deriva debe poder trasladarse a los usuarios de forma significativa, lo cual conlleva limitar el potencial de abuso de poder de mercado de la empresa integrada. En este sentido, los marcos reguladores varían entre industrias y países en función del grado de separación preferido, yendo de la mera separación contable, a la separación legal en dos empresas y hasta llegar a la separación estructural, que elimina cualquier tipo de vínculo de propiedad entre estas. A mayor grado de separación, menor aprovechamiento de las economías de alcance pero menor potencial de abuso y mayor facilidad de supervisión (véase tabla siguiente).
Así, cuando las economías de alcance entre la actividad regulada y la no regulada son muy elevadas, las consideraciones de eficiencia priman en la decisión. En ese caso, se mantiene la integración de ambas actividades pero a cambio se instala un régimen de supervisión muy intrusivo e intensivo en información, tanto de carácter económico como técnico. La capacidad técnica y los poderes del supervisor deben ser muy elevados, pues debe poder detectar y corregir cualquier aspecto que pueda llevar a la empresa a utilizar la regulación en su propio interés. Cuando las economías de alcance no son lo suficientemente importantes como para justificar los recursos necesarios para conseguir una supervisión eficaz, aún es posible aprovecharlas en parte imponiendo la separación legal de las actividades en dos empresas distintas pero pertenecientes a un mismo grupo. El éxito de esta alternativa radica en minimizar los conflictos de interés y evitar que la empresa regulada dé un trato preferencial a la empresa no regulada, forzándola a mantener la misma conducta que mantendría con terceros. Esto reduce la capacidad de ambas de arbitrar la regulación y, junto a su menor complejidad, facilita la tarea de supervisión. Finalmente, tan solo cuando las economías de alcance son poco importantes o las consecuencias de una mala supervisión son demasiado costosas se ha optado por la separación estructural en estas industrias.
Trasladando este marco conceptual al caso bancario, las diferencias entre la solución adoptada por el Reino Unido y la adoptada por Estados Unidos se hacen palpables.
El Reino Unido ha optado por exigir una separación legal entre actividades con la introducción del retail ring-fence. Así, las actividades que presentan fuertes economías de gama con la captación de depósitos y el sistema de pagos, y cuyo riesgo puede ser razonablemente supervisado, están permitidas para los bancos que gocen de la garantía de depósitos. Estas incluyen la concesión de créditos a hogares y pymes, pues su combinación con la actividad de depósitos permite recabar información acerca de la calidad del prestatario y minimiza los problemas de información asimétrica. Igualmente, se incluye la mayoría de servicios ofrecidos por la banca minorista tradicional, por motivos de diversificación y de preferencias del consumidor para cubrir la mayor parte de sus necesidades financieras a través de una única entidad. De este modo, estas actividades podrán llevarse a cabo en una misma entidad, sujeta a mayor regulación por el carácter esencial de sus servicios.
Las actividades que no son necesarias para la provisión de estos servicios y que, en cambio, introducen riesgo innecesario y complican la supervisión, deberán separarse en otra entidad que no podrá estar participada por el banco ring-fenced (aunque ambas podrán pertenecer a un mismo holding). Estas incluyen todas las de la banca de inversión, así como aquellas que den lugar principalmente a riesgo de mercado o a riesgo de contrapartida. Por otro lado, los lazos operacionales entre ambas entidades deberán permitir al banco ring-fenced operar con normalidad independientemente de la salud financiera del resto del holding. En cuanto a los lazos económicos, estos deberán evitar el trato preferencial. Es decir, cualquier transacción entre ambos bancos deberá ser valorada como si hubiera sido llevada a cabo entre entidades totalmente independientes. Junto al resto de provisiones propuestas por la Comisión Vickers y las nuevas regulaciones internacionales sobre la llamada banca en la sombra, el Reino Unido confía en que ello baste para moderar los conflictos de interés de la banca de inversión.
Estados Unidos, en cambio, ha optado por reintroducir la separación estructural a través de la Volcker Rule, aunque contempla un rango de actividades separadas mucho más restringido que en el caso inglés. En particular, prohíbe a los bancos realizar inversiones por cuenta propia, así como invertir o respaldar hedge funds o private equity funds. Sin embargo, en aras de preservar «la liquidez y la robustez del mercado de capitales y la intermediación financiera», la ley permite ciertas excepciones, como las actividades de creación de mercado o de suscripción de valores. En la práctica, no obstante, estas son difíciles de distinguir de la inversión por cuenta propia por lo que ni la eliminación del riesgo es total ni la necesidad de supervisión intensiva ha desaparecido.
Está por ver cuál de los dos regímenes funcionará mejor. En todo caso, lo que sí parece cierto es que los requerimientos de información para el supervisor que son necesarios para que cualquiera de las dos alternativas sea efectiva no se alcanzan en la actualidad. Habrá que esperar que el resto de reformas que se están implementando sobre la banca en la sombra cambien esta situación.
Este recuadro ha sido elaborado por Sandra Jódar Rosell
Departamento de Análisis Económico, Área de Estudios y Análisis Económico, "la Caixa"
