Las cuentas públicas portuguesas en un contexto de pandemia

• La COVID-19 ha obligado a reorientar la política presupuestaria para sostener la economía.
• Portugal registrará un déficit considerable en 2020, fruto de la caída de la actividad y de las medidas necesarias para apoyar la economía.
• En 2021, se prevé una reducción del déficit sustentada en la reactivación económica y la llegada de fondos europeos.

La COVID-19 obligó a modificar las prioridades de la política presupuestaria: la estrategia de consolidación y reducción de la deuda pública se vio interrumpida por la necesidad de proteger a las familias contra el impacto económico de la pandemia y ayudar a las empresas a no destruir potencial productivo, para que, cuando la economía se reactive, lo haga de una manera más rápida y completa. Dado que la actividad sufrirá una fuerte caída en 2020 (alrededor del 8%), el saldo público pasará de un leve superávit en 2019 a un déficit algo superior al 7% del PIB en 2020.

De hecho, gran parte del deterioro de las cuentas públicas se explica por el impacto de la COVID-19, que las afecta por dos canales. En primer lugar, la reducción de la actividad económica conlleva una menor recaudación de impuestos y mayores gastos en partidas como, por ejemplo, las prestaciones de desempleo. Este impacto explica cerca de la mitad del deterioro de las cuentas públicas en 2020.1 En segundo lugar, la COVID-19 hace necesario adoptar medidas discrecionales para proteger la economía y a la sociedad, como los gastos del Servicio Nacional de Salud, las prestaciones de enfermedad en caso de infección por coronavirus o los programas de ajuste temporal de empleo,2 que explican alrededor de 3 p. p. del deterioro de las cuentas públicas.

Según la propuesta de Presupuestos del Estado, el Gobierno portugués prevé reducir el déficit el próximo año hasta el 4,3% del PIB. Esta reducción del déficit se asienta en cuatro factores positivos: i) la evolución de la actividad económica (1,9 p. p. del PIB);3 ii) la financiación de medidas para mitigar la crisis con fondos europeos (Plan de Recuperación y Resiliencia –PRR– y REACT-EU) por valor del 0,7% del PIB; iii) recepción del pre-paid margin,4 en un total de 1.088 millones de euros (0,5% del PIB), y iv) la retirada de medidas discrecionales relacionadas con la COVID-19 e implementadas en 2020, con un impacto del 2,7% del PIB (por ejemplo, menores gastos relacionados con los programas de ajuste del empleo).

Por otro lado, existen factores con impacto negativo sobre las cuentas: i) medidas tomadas en años anteriores pero cuyo efecto se traslada a 2021, como es el caso de las me­­joras salariales y la descongelación de las carreras de los funcionarios públicos (0,9% del PIB), y ii) nuevas medidas presupuestarias para seguir luchando contra la crisis de la COVID-19 (1,7% del PIB).5

En conjunto, la propuesta presupuestaria se basa en su­­puestos razonables. Sin embargo, nuestra previsión de dé­­­­ficit público es más elevada que la del Gobierno (prevemos un déficit cercano al 5,7% en 2021) porque, ante la perspectiva de que la pandemia siga condicionando la economía en los próximos trimestres, barajamos un rebote algo menor del PIB y una recuperación más lenta del mercado laboral. Asimismo, nuestras previsiones incorporan una mayor ejecución de garantías relacionadas con las líneas de crédito, mientras que hay mucha incertidumbre sobre las necesidades de una inyección de capital del Fondo de Resolución en Novo Banco.

Si entramos más en detalle, la segunda tabla muestra que el Gobierno espera que en 2021 los ingresos totales ya estén un 0,5% por encima de los de 2019, debido a la recepción de los fondos europeos. Por partidas, el Gobierno asume una recuperación de los ingresos fiscales y contributivos menor de lo que sugieren sus proyecciones de actividad: según la propuesta presupuestaria, todavía serían un 2,6% inferiores a los de 2019 (un 1% según la relación histórica con el PIB). Por otro lado, el Gobierno contempla recibir un 4% de los fondos del PRR en 2021, mientras que la Comisión Europea ha señalado que el primer desembolso de 2021 llegaría hasta el 10% del total. Así, las proyecciones de ingresos del Gobierno, tanto a nivel contributivo como respecto a los fondos del PRR, parecen razonablemente conservadoras.

El gasto, por su parte, se reducirá de casi el 50% del PIB, el nivel más alto desde 2013, hasta el 47,8% del PIB, debido al aumento previsto del PIB, ya que el gasto, en términos absolutos, se espera que siga creciendo. Por partidas, destacan los aumentos de los gastos de personal, las prestaciones sociales y la inversión pública. Asimismo, hay algunos indicios de una mayor rigidez del gasto: en 2021, los gastos corrientes primarios (con la exclusión de las prestaciones sociales) seguirán casi un 13% por encima de los niveles anteriores a la pandemia.

El aumento de la inversión pública será especialmente importante, ya que el Gobierno prevé que alcance cerca del 3% del PIB, algo que no ocurría desde 2011. Este aumento se explica por el programa Next Generation EU6 y los recursos que Portugal prevé recibir de los presupuestos comunitarios de la UE. En total, se estima que Portugal tendrá a su disposición 57.900 millones de euros en el periodo 2021-2027 (cerca del 27% del PIB de 2019).7 Sin embargo, existen dudas sobre la capacidad que tendrá Portugal de ejecutar este volumen de inversión pública, como mínimo a corto plazo, ya que históricamente no ha sido capaz de cumplir los objetivos de inversión fijados (en Portugal, la ejecución fue del 85% en el promedio de los últimos cinco años) y Portugal es el país de la UE que menos gasta en inversión pública en porcentaje de su PIB.8

Con todo, el desempeño del próximo año sigue sujeto a un elevado grado de incertidumbre. Por un lado, la evolución de la pandemia en Portugal y el mundo sigue siendo el gran condicionante de la economía. Asimismo, el Go­­bier­­no prevé que en 2021 la tasa de paro disminuya del 8,7% al 8,2%, pero puede que las cicatrices de la pandemia lastren la recuperación del mercado laboral. En el mismo sentido, hay mucha incertidumbre sobre el grado de ejecución de garantías de las líneas de crédito con garantías públicas (el Gobierno las estima en el 0,1% del PIB), las necesidades de capital de Novo Banco9 y el coste del plan de reestructuración de TAP.