Unió Europea: claus per a un renaixement

La construcció europea no passa pel seu millor moment. Quan se celebren 60 anys de la signatura del Tractat de Roma, els reptes s’acumulen. En pocs anys, la UE ha hagut d’afrontar un seguit de shocks econòmics (la Gran Recessió del 2008-2009 i la crisi del deute), polítics (l’auge dels populismes i el brexit), migratoris (la gestió dels refugiats i les migracions massives al flanc mediterrani), de seguretat interna (el terrorisme) i geoestratègics (la ressurgència de Rússia, la intensificació dels conflictes a l’Orient Mitjà i el gir aïllacionista dels EUA). I, si els reptes a curt termini són aclaparadors, les perspectives a llarg termini tampoc són tranquil·litzadores, ja que, en un futur que es percep de forma fal·laç com a llunyà, treu el cap la realitat del declivi demogràfic i de l’envelliment de la societat, una circumstància que afectarà l’evolució de l’economia i l’estat del benestar, un element central del contracte social europeu.

Com es veu, es tracta d’un context que justifica recuperar les paraules de Jean Monnet, que afirmava que «Europa es forjarà en les crisis, i (Europa) serà la suma de totes les solucions adoptades en aquestes crisis». Aquest és precisament l’esperit que encoratja el present Dossier i, en particular, aquest primer article: el d’explorar algunes possibles solucions que permetin anticipar com es podria configurar una nova UE capaç d’afrontar amb expectatives d’èxit els reptes actuals i futurs. Les solucions i els elements constituents d’aquesta UE renovada s’hauran de buscar en les anàlisis de certs àmbits crítics actuals (unió econòmica, unió fiscal, etc.). Abans, però, i seguint el deixant de Monnet, es tractarà de saber quines solucions passades van il·luminar l’actual UE per afrontar en millors condicions d’encert l’exercici prospectiu que aquí es proposa. Malgrat que és factible realitzar l’anàlisi de diferents maneres, una opció que considerem especialment útil és partir d’una versió estilitzada de les anomenades «grans visions» (a vegades també anomenades relats, narratives o filosofies) de la integració europea. Una visió, en el nostre marc d’anàlisi, és un conjunt de premisses bàsiques de caràcter conceptual que ajuden, en el moment de la presa de decisions, a decantar la balança en un determinat sentit. Per exemple, quan, al final de la dècada de 1980, es va decidir com calia controlar els dèficits públics excessius a la futura Unió Econòmica i Monetària (UEM), la solució final va ser una combinació de preferències, interessos i motivacions tècniques, però també de les idees prèvies sobre quin era l’objectiu últim d’aquesta UEM. Les idees, en definitiva, són una mica més que simples coartades intel·lectuals. Doncs bé, quines són aquestes grans visions en joc?

Dues visions en joc al llarg de la història

La que és potser la visió principal que ha orientat el disseny de la integració europea té una clara matriu germànica. El que, de vegades, s’ha anomenat la «visió alemanya» de la integració europea, atès que Alemanya va ser, en gran part, la impulsora, ha estat indubtablement una àncora conceptual vital: en diferents moments, quan calia adoptar decisions crítiques sobre el disseny institucional, com l’ampliació de les competències de la UE, etc., han estat directament inspirades per aquesta visió. De manera sintètica, la visió alemanya entén que la integració europea ha de consistir en la creació d’un ordre, o marc de referència, mitjançant la definició d’una sèrie de regles o de normes.1 Aquesta filosofia general pivota sobre tres grans nocions. En primer lloc, una preocupació màxima pel risc moral. Així, sota el que, de vegades, s’anomena principi de responsabilitat, s’entén que qui pren el risc en els processos de decisió mereix el benefici que deriva de les seves accions, però també la responsabilitat de les seves conseqüències negatives. Una segona noció clau és que els mercats actuen com a contrapès dels governs, per exemple, senyalitzant les conseqüències de les decisions públiques. En aquest sentit, l’ordre supranacional haurà de permetre que la senyalització dels mercats operi sense interferències. En tercer lloc, els governs hauran de ser els garants del marc d’estabilitat i hauran d’intervenir quan sigui necessari per fer creïble el compliment del principi de responsabilitat. Sota aquestes tres nocions, l’instrument polític «natural» pel qual s’hauria de produir la integració és, sota la visió alemanya, la creació de marcs legislatius supranacionals, la forma d’expressió política dels quals és el model federal. En termes potser una mica simplistes, el que es planteja és la creació d’un ordre federal europeu que s’integri (o sigui compatible) amb la federació estatal que és Alemanya.

Per descomptat, aquesta no és l’única visió que guia la presa de decisions que comporta la construcció europea. Malgrat que el terme sigui, potser, una mica imprecís, es pot contraposar a la visió alemanya el que, de vegades, s’anomena «visió francesa». La imprecisió rau en el fet que, mentre l’ordoliberalisme alemany és una doctrina força homogènia i defensada en nombroses ocasions pels polítics alemanys en decisions clau de la construcció europea, la visió francesa no està clarament articulada i és, més aviat, un cos doctrinari que s’infereix, implícitament, de les posicions que defensa moltes vegades França, però també, en altres ocasions, els països mediterranis de la UE o, fins i tot, altres països alineats en contra de les posicions alemanyes. Per caracteritzar aquest conjunt divers de propostes, és útil comparar la integració «a la francesa» amb la integració «a l’alemanya». Així, quan es planteja la qüestió de com assolir la integració, la resposta dels primers es dóna mitjançant una sèrie d’institucions supranacionals a les quals es trasllada un grup de competències anteriorment exclusivament nacionals. La dels segons, recordem-ho, és la preferència per la integració mitjançant regles. Com succeeix amb la visió alemanya, el disseny polític per excel·lència de la visió francesa és federalista, però amb una lògica diferent. En la visió gal·la, la cessió de competències a nivell supranacional és, habitualment, la solució preferida. En l’alemanya, no, ja que aquesta cessió només s’hauria de produir en la mesura que sigui necessària per crear el marc polític supranacional. Un segon aspecte que es pot identificar en moltes de les propostes inspirades per la visió francesa (insistim: no sempre, o no solament, defensades per França) és que s’entén que el fi equilibri entre el joc de contrapesos públics i privats no és tan rellevant. En canvi, és molt més procliu a la intervenció directa de les institucions, amb freqüència mitjançant polítiques sectorials, com la política agrícola comuna o la política industrial.

Una manera d’entendre millor com aquests principis de caràcter tan general condicionen les «solucions» (en el sentit que li dóna Monnet a la paraula) que la UE ha anat adoptant i que l’han anat definint consisteix a analitzar una sèrie concreta de presa de decisions relatives a la configuració inicial de la UEM. Quan es revisen els elements definitoris de la UEM original, la que es defineix al Tractat de Maastricht del 1993, es percep, de forma clara, que gairebé tot el disseny té l’empremta de la visió alema­nya: s’estableix un mecanisme de control del dèficit basat en regles, en la no-monetització del deute, en l’absència de rescats (clàusula del non bail out) dels estats insolvents (el principi de responsabilitat abans esmentat), en la senyalització dels mercats, en la coordinació laxa (és a dir, basada en la pressió entre pars i en l’esmentada senyalització dels mercats), i en l’establiment de criteris (regles, de nou) de convergència nominal. Tot el mecanisme de governança de la UEM es basa, en definitiva, en un plantejament a l’alemanya: creació d’un marc d’estabilitat de les finances públiques sense necessitat d’una institucionalització forta. Quina era l’alternativa? En el seu moment, la proposta de França, reiterada gairebé cada vegada que s’ha revisat la governança de la UEM, era la creació d’un quasigovern econòmic europeu que tingués clarament atribuïdes les competències de control pressupostari i d’intervenció en cas de crisi de les finances públiques. La visió alemanya, com s’ha dit, va prevaler.

No obstant això, en aquest mateix Tractat, es decideix la creació del BCE, una de les institucions supranacionals de la UE amb més poder. En aparença, aquesta és una «solució» institucional clarament dins l’esperit de la visió francesa. No obstant això, la decisió de crear el BCE posa de manifest que les idees, encarnades en les visions, operen dins uns límits. En aquest cas, predomina el consens, diguem-li tècnic, que una moneda única té més possibilitats d’èxit si és emparada per un únic banc central: Cohen (1993) constata que, en set unions monetàries internacionals anteriors a la UEM, quan es crea una moneda única, també es constitueix un banc central, mentre que només s’opta per un sistema que coordini els bancs centrals nacionals participants quan l’opció és mantenir les divises nacionals vinculades per un tipus de canvi fix, però diferenciades.2

Les idees, per tant, han importat en el passat i cal esperar que condicionin la tan necessària reinvenció de la UE. Més concretament, cal pensar que aquesta UE renovada serà el resultat de la combinació de reptes i d’idees, que cristal·litzaran en una sèrie de propostes inspirades, en gran part, en les visions alemanya i francesa en els dos àmbits crítics en què la UE es juga una gran part del seu futur: el de la integració econòmica i el de la coordinació de les polítiques econòmiques. I ja anticipem que no cal sentir-se enganyat: malgrat que, en les dues àrees, trobem l’adjectiu «econòmic», les dues, en especial la segona, tenen un vessant polític fonamental, com es veurà després.

Integració i convergència econòmica

En el primer dels àmbits, és fonamental reforçar la integració econòmica amb polítiques que permetin la mobilitat de persones, de capital, de béns i de serveis. La zona de l’euro continua tenint un grau de sincronització inferior al d’altres unions monetàries, com la del dòlar nord-americà, tal com es mostra en l’article «Sincronització econòmica en una àrea econòmica i monetària comuna», del present Dossier, factor que es vincula a un grau d’integració econòmica també inferior al dels EUA. Entre les polítiques requerides per assolir un autèntic mercat interior, destaquen el desenvolupament d’un marc normatiu i regulador comú («a l’alemanya»). L’harmonització reguladora ha estat un enfocament tradicional d’acció de la UE, i, certament, en alguns sectors, com el de les telecomunicacions, s’ha mostrat fructífer. Però, amb caràcter general, les noves etapes en el procés d’integració econòmica requeriran enfocaments més innovadors. En aquest sentit, el progrés cap a la unió bancària apunta a com podria avançar aquest àmbit de la integració econòmica.

Malgrat que, com apunten, Arqué, Fernández i Plata (2017), el detonant explícit d’aquesta proposta va ser la necessitat de separar el vincle pervers existent entre risc sobirà i risc bancari durant l’última crisi del deute sobirà, la veritat és que aquesta unió ha estat una peça angular imprescindible per completar el disseny de la zona de l’euro en el sentit que ja apuntava Gual (2012) d’avançar cap a la provisió eficient de capitals a nivell paneuropeu.3 En aquesta construcció, s’han combinat l’instrument de l’harmonització de la regulació del sector bancari amb la creació d’altres elements que reforcen, a la pràctica, el grau d’institucionalització. Així, en la primera via, la de l’harmonització, s’ha creat un codi normatiu únic per a totes les entitats financeres, que inclou els requisits necessaris de capital o les normes per a la gestió de bancs en dificultats. En la segona, es reforça una institució ja existent, el BCE, mitjançant la seva conversió en el supervisor únic de tots els bancs de la zona de l’euro des del 2014 i la posada en marxa del Mecanisme Únic de Resolució (MuR), operatiu des del 2016. Ara com ara, el gran element absent és el Fons de Garantia de Dipòsits Europeu. Una combinació, per tant, d’integració mitjançant regles més institucionalització reforçada que no deixa de representar una solució que adopta elements de les dues visions esmentades més amunt, l’alemanya i la francesa.

Però aquesta via, segurament, no serà suficient per superar els obstacles existents per assolir un grau d’integració i de convergència econòmiques suficients. En aquest mateix àmbit financer, està en marxa, a més de la unió bancària, una unió del mercat de capitals. Malgrat que s’ha progressat en aquest front, es percep un possible obstacle: si l’impuls principal es va guanyar quan la crisi financera de la zona de l’euro es va intensificar, no podria ser que, en èpoques menys estressades financerament, l’incentiu per assolir-lo llangueixi? En el fons, aquest obstacle apunta a una de les majors dificultats per assolir majors cotes d’integració, la falta d’un factor polític de fons. Gual, el 2012, ho va expressar amb precisió: «una integració econòmica profunda reeixida (…) requereix reformes econòmiques profundes. De fet, aquestes reformes són tan significatives i engloben tants aspectes del teixit social i econòmic que és poc realista que puguin ser imposades des de Brussel·les amb l’actual tramat institucional i sense recórrer a un grau d’unió política radicalment superior».

Coordinació de polítiques econòmiques

I encara més clara és la demanda de més integració política en l’àmbit de la coordinació de les polítiques econòmiques. En aparença, la millora de la coordinació de les polítiques econòmiques per afrontar shocks asimètrics entre països és una matèria estrictament tècnica. No obstant això, no ho és en absolut, ja que els obstacles per assolir-la revesteixen un clar aspecte polític.

Com es comenta a l’article «Unió fiscal i el llarg camí cap als eurobons», d’aquest mateix Dossier, la coordinació de la política econòmica i fiscal entre els diferents països de la zona de l’euro requereix algunes millores. Com es podrien dissenyar els passos següents en el reforç d’aquesta coordinació? Segurament, mitjançant la combinació d’elements de la visió alemanya i de la visió francesa. Sembla improbable que la necessitat última de dotar-se de capacitat d’estabilització que permeti afrontar els shocks asimètrics del futur sigui possible sense un grau d’institucionalització elevat, més corresponent amb la visió francesa de crear instruments supranacionals. Però, al mateix temps, haurien d’existir límits clars, de condicionalitat forta, que permetessin mitigar el relaxament del principi de responsabilitat. Per exemple, seria factible arbitrar un sistema d’estabilització en què no es preveiessin transferències permanents, sinó limitades temporalment al moment del shock asimètric, i amb restriccions fortes a les polítiques fiscals insostenibles (per exemple, mitjançant límits a l’endeutament màxim en les constitucions), de manera que es reduís el risc moral (la tradicional preocupació alemanya) de dur a terme polítiques fiscals no prudents.

Cap a una visió de síntesi: idees, instruments i política

En definitiva, la història i l’anàlisi prospectiva realitzada suggereixen que la UE entra en una nova etapa, molt més exigent, però també molt més prometedora que la de l’última dècada. A gairebé tots els exemples presentats, es constata la combinació d’idees que es nodreixen de les visions alemanya i francesa. S’està gestant, segons el nostre parer, una nova visió de síntesi, capaç de donar resposta a problemes irresolubles des d’una sola de les visions. També, en el repàs precedent dels reptes pendents i dels obstacles que cal superar, es constata que la resposta té, de tota manera, elements que impliquen una major integració política, encara que sigui embrionària. En aquest camí, serà més habitual el recurs a l’anomenada «integració flexible». Si, en el passat, l’objectiu va ser assolir «una unió cada vegada més estreta», com postula el Tractat de Maastricht, en l’actualitat, assolir un acord unànime en molts dels àmbits esmentats és extremadament difícil i voreja l’impossible. Però la impossibilitat d’assolir un objectiu únic comú no ha d’impedir reformes ambicioses al si de la UE. Una solució per sortejar l’impasse és una integració a diferents velocitats i nivells.4 Moltes propostes de desenvolupament de la UE són possibles si els membres s’hi adhereixen de manera voluntària i s’aconsegueixen múltiples nivells d’integració reforçada. I, potser, en la mesura que aquests nous àmbits d’integració demostrin les seves bondats, altres Estats membres optaran per sumar-s’hi.

Josep Mestres i Àlex Ruiz

Departament de Macroeconomia, Àrea de Planificació Estratègica i Estudis, CaixaBank

1. Aquesta visió, de vegades, es presenta sota la denominació d’ordoliberalisme. L’ordoliberalisme és la doctrina econòmica que orienta la política econòmica interna de la República Federal Alemanya quan es constitueix després de la II Guerra Mundial. La visió alemanya de la integració europea seria, per tant, una versió adaptada a l’ordre supranacional que comporta la UE.

2. Vegeu Cohen, B. (1993), «Beyond EMU: The Problem of Sustainability», Economics and Politics, núm. 5.2: 187-203.

3. Per a més detalls, vegeu Arqué, G., Fernández, E. i Plata, C. (2017), «Un sistema europeu de garantia de dipòsits?», Anuari de l’Euro 2016, Fundació ICO i Fundació d’Estudis Financers, i Gual, J. (2012), «European Integration at the Crossroads», ”la Caixa” Economic Papers, núm. 8.

4. Vegeu, per exemple, Morillas, P. (2017), «Formes per a una unió: del “ever closer union” a una diferenciació flexible després del Brèxit», Notes Internacionals, CIDOB, 166.