Des del 2007, quan va començar la crisi econòmica i financera, trenta-quatre països desenvolupats han reformat, en major o menor mesura, els sistemes de pensions.(1) Aquesta onada reformista és un fenomen justificat, ja que el greu deteriorament econòmic cíclic s'ha sumat a les creixents pressions estructurals que planaven sobre els sistemes públics de pensions. D'acord amb les dades de la Comissió Europea, la despesa en pensions públiques com a percentatge del PIB creixerà a gairebé tots els països europeus en les pròximes dècades (vegeu el gràfic següent). Destaca la intensitat de l'augment que registraran països com Luxemburg, Xipre o Eslovènia, on la despesa de les pensions públiques s'incrementarà en més de 6 punts percentuals (p. p.) fins al 2060. Un grup nombrós de països, entre els quals se situa Espanya, registrarà increments a la zona dels 3 a 5 p. p. Tot i que, a simple vista, poden semblar variacions relativament moderades, la veritat és que, el 2060, vuit dels vint-i-set membres de la Unió Europea (UE) dedicaran més del 15% del PIB a la despesa en pensions, xifra que puja a vint-i-dos membres si situem el llindar en el 10% del PIB.
Quins són els factors que tensionen el sistema públic de pensions? L'augment de la despesa en pensions públiques com a percentatge del PIB anirà a més a mesura que s'incrementi la proporció de població pensionista en relació amb la població en edat de treballar (és a dir, la taxa de dependència); a mesura que baixi la taxa d'ocupació, i, finalment, a mesura que augmenti la pensió mitjana en relació amb la productivitat.(2) En el cas dels països de la UE, i partint de les dades de la Comissió Europea, el component que explica de forma gairebé exclusiva l'augment de la despesa de pensions, en el període 2010-2060, és la taxa de dependència. De fet, i amb l'excepció del Regne Unit i d'Irlanda, la contribució de la ràtio pensió mitjana/productivitat i de les variables laborals (taxa d'ocupació) és negativa, és a dir, la seva evolució prevista, durant el període estudiat, rebaixa la despesa en pensions. En definitiva, la gran font de pressió és la demogràfica.(3)
Si aquest és el panorama futur, com es reformen les pensions públiques als països avançats? És habitual distingir entre dos grans tipus de reformes: les que afecten determinats paràmetres del sistema, sense modificar-ne l'essència, i les que sí transformen el disseny bàsic. Des del 2007, les reformes que han dut a terme els països de l'Organització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmic (OCDE) s'han situat en l'àmbit del canvi de paràmetres. Es tracta, per tant, d'una generació de reformes de menor abast que moltes de les impulsades en la dècada dels noranta i començament dels 2000. Llavors, països com Itàlia, Letònia, Polònia o Suècia van introduir els anomenats «comptes nocionals», un sistema de repartiment en què les pensions es calculen en funció de les cotitzacions acumulades, els rendiments generats i l'esperança de vida. En aquella mateixa tanda reformista, països com Hongria, Polònia, Suècia, Eslovàquia o Eslovènia, entre d'altres, van complementar el sistema de repartiment públic amb la introducció complementària d'un sistema de capitalització.
En canvi, des del 2007, els països han optat per canvis selectius en els paràmetres del sistema (vegeu la taula següent). En particular, la mesura més freqüent és ajornar l'edat legal de jubilació, opció que es justifica per la major esperança de vida. Aquesta mesura s'implanta de forma progressiva en el temps, de manera que, quan es completi el desplegament, l'edat estàndard de jubilació, a gairebé tots els països de l'OCDE, serà de seixanta-cinc anys o més. Un segon àmbit d'actuació és la modificació dels incentius a la prejubilació, que busca apropar l'edat efectiva de jubilació a l'edat legal. Amb la finalitat de fer menys atractiva l'opció de la jubilació anticipada, molts països de l'OCDE han augmentant els anys de cotització necessaris per accedir a la pensió completa o han realitzat pagaments extraordinaris als qui difereixen la jubilació més enllà de l'edat legal.
Un tercer àmbit en què també s'ha actuat àmpliament és el de la forma de càlcul de la pensió. Així, diversos països han optat per donar menys pes als últims salaris o als salaris més elevats de la vida laboral. Per exemple, Finlàndia, Polònia, Portugal, Eslovàquia o Suècia han començat a utilitzar la mitjana salarial de tota la vida professional, mentre que Àustria ha passat a calcular la pensió en funció dels quaranta millors anys en termes salarials, enfront dels quinze computats anteriorment.
Un quart bloc de mesures d'ajust de paràmetres fa referència a la revaloració de les pensions. Enfront de l'opció de vincular les pensions a l'augment dels salaris, que preval a diverses economies avançades, països com Àustria, Grècia, Hongria o Itàlia han vinculat aquesta revaloració, de forma total o parcial, a l'evolució dels preus. Un cinquè tipus de modificacions tracta de garantir que les reformes de les pensions no afectin de forma excessiva les pensions més baixes. Les dues opcions més habituals són aplicar revaloracions més elevades a les pensions baixes (casos de Bèlgica o Finlàndia, per exemple) o realitzar pagaments complementaris per a aquestes pensions (Canadà, Austràlia o Corea).
Finalment, la mesura probablement més innovadora de l'actual fase de reformes és que certs països han començat a utilitzar els anomenats «mecanismes d'ajust automàtics». Una primera variant d'aquests mecanismes consisteix a recalibrar paràmetres com l'edat de jubilació (Dinamarca), els anys cotitzats necessaris per aconseguir la pensió completa (França i Itàlia) o la pensió inicial (Finlàndia i Portugal) en funció de l'esperança de vida. Un segon grup de mecanismes automàtics ajusta la revaloració de les pensions en funció de variables macroeconòmiques i del sistema mateix. Per exemple, Alemanya pren en consideració la ràtio pensionistes-cotitzadors; Hongria i Portugal, el creixement del PIB, i Suècia, el balanç actuarial del sistema. El «factor de sostenibilitat» que ara es discuteix a Espanya s'enquadra en aquesta tipologia de mecanismes (vegeu l'article «La reforma de les pensions a Espanya: necessària... i suficient?» en el Dossier d'aquest mateix Informe).
Atès aquest ampli desplegament de mesures, la pregunta immediata és si seran suficients per garantir la sostenibilitat dels sistemes públics de pensions. En aquests moments, un judici definitiu no és possible. Atès que som davant processos a molt llarg termini, canvis petits actuals en el sistema podrien revertir en millores sensibles a llarg termini. Malgrat tot, sense canvis permanents en el model productiu dels països avançats és difícil descartar les tensions sobre les pensions. En aquest sentit, per neutralitzar la pressió de la demografia, cal fer prevaler la innovació i el creixement de la productivitat i aconseguir un funcionament més eficient del mercat de treball.
Àlex Ruiz
Departament d'Economia Internacional, Àrea d'Estudis i Anàlisi Econòmica, "la Caixa"
(1) Vegeu OCDE, «OECD Pensions Outlook», 2012.
(2) En termes més precisos, el que aquí es presenta és la descomposició aritmètica de la despesa en pensions en percentatge del PIB com a multiplicació de tres components: taxa de dependència (proporció de pensionistes en relació amb la població en edat laboral), ràtio de despesa per pensionista en relació amb la productivitat, i un component que es calcula com la inversa de la taxa d'ocupació (ocupats dividits per població en edat laboral).
(3) La Comissió Europea realitza el seu exercici de simulació utilitzant un model específic per a cada país i assumint, també, supòsits específics dels diferents paràmetres a nivell nacional. En el cas d'Espanya, per exemple, les hipòtesis que es prenen per a les variables fonamentals són: un creixement de la productivitat de l'1,4% de mitjana anual (període 2010-2060); un ascens moderat de la pensió mitjana en termes reals (l'1% de mitjana anual); un augment de la taxa d'ocupació del 62,6% del 2010 al 77,2% el 2060, i un augment de la taxa de dependència del 47% al 79% també entre el 2010 i el 2060.
