¿Qué será de la política fiscal estadounidense? Whatever will be, will be
Tras crecer un 2,9% en 2018, EE. UU. se encuentra con un mercado laboral prácticamente en pleno empleo, una distensión de las disputas comerciales que mantiene con China y una política monetaria en terreno neutral: la economía estadounidense atraviesa un momento dulce. Sin embargo, hay riesgos latentes que pueden afectar a la buena marcha de la actividad. En este artículo analizamos cómo uno de ellos, la política fiscal, puede condicionar el escenario en los próximos trimestres.
Recordemos que, a finales de 2017, se aprobó una fuerte rebaja impositiva1 y que, a principios de 2018, el presidente Trump dio luz verde a un aumento del gasto público equivalente al 0,7% del PIB, tanto para 2018 como para 2019. Sin duda, estas políticas ampliamente expansivas tienen un impacto significativo sobre el crecimiento económico a corto plazo (de 0,7 p. p. en 2018 y 0,2 p. p. en 2019, según nuestras estimaciones).2 No obstante, su efecto se desvanecerá en los próximos trimestres y, en adelante, el papel de la política fiscal dependerá en mayor medida de tres nuevos elementos:
- posibles cierres administrativos,
- recortes automáticos de gasto y
- el gasto en infraestructuras (véase el primer gráfico).
Tras empezar el año con el cierre más largo de la Administración federal en la historia americana (35 días), la necesidad de que el Congreso apruebe tanto el gasto federal como un nuevo techo de deuda puede desencadenar una nueva paralización de la Administración en 2019. Antes de la finalización del año fiscal, el 30 de septiembre, el Congreso debe aprobar (y el presidente ratificar) un nuevo presupuesto. Sin presupuesto, muchos servicios de la Administración corren el riesgo de paralizarse. La actual propuesta presupuestaria del presidente Trump, en la que hay una partida especial para la financiación del famoso «muro» con México, seguramente no generará suficiente consenso en un Congreso dividido (recordemos que la Cámara Baja está en manos demócratas, mientras que la Alta se encuentra en manos republicanas). En este caso, el Congreso deberá aprobar una extensión temporal de la financiación de la Administración federal, algo que en el pasado ha ocasionado numerosos cierres de organismos gubernamentales.
En segundo lugar, tras la Primera Guerra Mundial, el Congreso americano estableció la figura del techo de deuda: una cantidad límite por encima de la cual el Tesoro del país no puede emitir nueva deuda para financiar al Gobierno. Si se llega a esa cifra sin que se incremente el techo o sin que se suspenda la obligatoriedad de cumplimiento, la Administración también se ve obligada a cerrar sus puertas. Tras poco más de un año suspendida, el 2 de marzo de 2019 entró de nuevo en vigor la regla del techo de deuda, con un límite de 22 billones de dólares (véase el segundo gráfico). Se estima que el límite podría alcanzarse entre agosto y octubre de este 2019. Así, pues, el riesgo a un nuevo cierre administrativo no es despreciable.
El segundo elemento que puede afectar negativamente (y sustancialmente) al crecimiento de la economía de EE. UU. en 2020 es el conocido como confiscación o sequester. Las leyes estadounidenses establecen una serie de restricciones al crecimiento del presupuesto público y de límites al gasto público. En numerosas ocasiones estos límites están suspendidos y no aplican (tal y como también ocurría con el techo de deuda). De hecho, estos límites de gasto (spending caps) están suspendidos hasta el 31 de diciembre de 2019. Pero, si antes de esta fecha, el Congreso no aprueba nuevos límites o no los vuelve a suspender, el 1 de enero de 2020 entrarían en vigor recortes automáticos del gasto federal por valor de 126.000 millones de dólares (71.000 en defensa y 55.000 en otros gastos).3 Aunque la información disponible apunta a que se acordarán nuevos límites menos restrictivos, algún tipo de recorte en el nivel de gasto es altamente probable, especialmente ante un déficit público estructural que en 2018 superó el 5% del PIB.
Por último, y en contraposición a los dos primeros elementos fiscales mencionados, la aprobación de un incremento sustancial del gasto en infraestructuras podría impulsar el crecimiento en 2020. En las elecciones presidenciales de 2016, uno de los pocos puntos en común del entonces candidato Trump y la demócrata Clinton era la necesidad de aumentar el gasto en infraestructuras. Y es que la evolución de la calidad de las infraestructuras de EE. UU. ha sido de las más desfavorables entre los países avanzados.4 Sin embargo, en la actualidad, parecen existir pocas posibilidades de que el Congreso llegue a un acuerdo en infraestructuras. El plan presentado por la Administración Trump a principios de 2018, que prometía un gasto de 1,5 billones de dólares en infraestructuras en 10 años y de los que tan solo 200.000 millones se financiarían con gasto propiamente federal (el grueso de los fondos procedería de inversiones de asociaciones público-privadas, que en EE. UU. todavía son poco comunes), es más un deseo que una realidad, pues la propuesta no genera consenso entre demócratas y republicanos. Asimismo, en un entorno político claramente dividido y con las primarias del Partido Demócrata en verano, no parece probable que los demócratas quieran apoyar una de las promesas electorales de Trump antes de las presidenciales de 2020.
- 1. Elementos destacados de la reforma impositiva fueron la disminución del impuesto de sociedades (del 35% al 21%) o la rebaja del tipo marginal máximo sobre la renta de las personas físicas (del 39,6% al 37%).
- 2. Según estimaciones de CaixaBank Research, en 2018, el impacto del impulso fiscal sobre el crecimiento económico fue de 0,73 p. p., donde 0,36 p. p. provenían de la reforma impositiva y 0,37 p. p. del incremento de gasto. En 2019, el impacto del impulso fiscal se estima en 0,24 p. p., principalmente procedente de la reforma impositiva.
- 3. Recorte estimado por el Senate Committee on the Budget Bulletin (7 de junio de 2018). «Spending Caps and the New Fiscal Cliff». El valor total del recorte automático no se conoce con toda seguridad, pero todas las estimaciones lo sitúan alrededor de los 100.000 millones de dólares.
- 4. Véase el artículo «EE. UU.: invertir o no invertir, esa es la cuestión» en el Dossier del IM03/2017.
¿Cuál puede ser la relevancia económica de los elementos fiscales que acabamos de repasar? Para responder a esta pregunta, planteamos un escenario donde se producen la mayor parte de los impactos negativos de carácter fiscal explicados. En concreto, suponemos que durante 2019 tendrá lugar un nuevo cierre administrativo con un impacto similar al ocurrido durante los últimos días de 2018 y los primeros de 2019; que se producirá el recorte automático de gasto por valor de 126.000 millones de dólares, y que demócratas y republicanos no acordarán ningún plan de infraestructuras de calado.
Para el impacto económico del hipotético cierre administrativo a finales de 2019 utilizamos las estimaciones que la Congressional Budget Office realizó para el cierre vivido a principios de 2019, según las cuales este habría restado 0,4 p. p. al crecimiento del PIB intertrimestral anualizado en el 1T 2019.5 Por su parte, para computar el impacto de los recortes automáticos del gasto, tomamos distintas estimaciones sobre los multiplicadores fiscales estadounidenses y los aplicamos a la disminución del gasto esperada, tanto en defensa como en otras partidas.6
Como muestra el tercer gráfico, bajo estos supuestos, mientras que el crecimiento económico durante 2019 resistiría bastante bien, el avance de 2020 se vería considerablemente afectado (5 décimas por debajo del escenario base, hasta el 1,3%). La mayor resistencia de 2019 se debe a que la mayor parte de choques fiscales se producirían a finales de 2019 y principios de 2020, pero también al hecho de que 2019 es un año todavía positivamente influenciado por las medidas fiscales de carácter expansivo aprobadas a finales de 2017 y principios de 2018.
- 5. Véase Congressional Budget Office (enero de 2019). «The Effects of the Partial Shutdown Ending in January 2019». Los efectos negativos sobre el crecimiento se han debido, principalmente, a la disminución de la actividad económica realizada por parte de los trabajadores federales que fueron enviados a casa, y en menor medida por la disminución en el gasto de bienes y servicios por parte de las agencias federales y la menor demanda ante la suspensión de los salarios federales (que se ingresarán retroactivamente). Aunque el efecto negativo sobre el crecimiento del 1T 2019 se compensará por un rebote de la actividad en los próximos meses, una parte de la actividad económica no se recuperará.
- 6. Para el gasto en defensa asumimos un multiplicador de 0,4 (basado en Barro, R. J. y Redlick, C. J. (2011). «Macroeconomic Effects from Government Purchases and Taxes». The Quarterly Journal of Economics, 126(1), 51-102), mientras que para las otras partidas los multiplicadores los situamos entre el 0,7 y el 1,0 (Whalen, C. J. y Reichling, F. (2015). «The fiscal multiplier and economic policy analysis in the United States». Contemporary Economic Policy, 33(4), 735-746). En general, estas cifras corresponden al límite inferior de las estimaciones, puesto que, en una economía donde el output gap está en positivo desde 2017, el impacto de medidas fiscales debería situarse en esta parte baja de las estimaciones.
