Reformar el sistema de pensiones: a la búsqueda de la sostenibilidad

España se adentra en un momento histórico: las primeras hornadas de los baby boomers empiezan a jubilarse ya en este 2023 y seguirán accediendo a la jubilación a lo largo de los próximos 17 años.1 Teniendo en cuenta que en las próximas décadas la población de más de 66 años ganará peso y disminuirá la población en edad de trabajar, es de vital importancia evaluar el reto de sostenibilidad al que se enfrenta nuestro sistema público de pensiones tras la última reforma, labor que han abordado distintos organismos y que analizamos en este artículo.

Según las proyecciones demográficas del INE, entre 2023 y 2050 la población en edad de trabajar se reducirá en España en más de 800.000 personas,2 mientras que la población de más de 65 años aumentará en más de 6 millones. Así, en 2030, prácticamente 4 millones de baby boomers ya disfrutarán de su más que merecidísima jubilación, cifra que superará los 11 millones en 2040. Al ser el sistema español de pensiones públicas un sistema de reparto en el que los cotizantes de hoy pagan las pensiones a los jubilados a cambio de recibir una pensión en el futuro en función de su contributividad presente, cabe preguntarse cómo afectará el aumento del peso relativo de la población sénior a la sostenibilidad del sistema y qué medidas se están tomando para equilibrarlo. Se han realizado estimaciones muy distintas sobre el impacto de la reforma de las pensiones en el déficit de la Seguridad Social a largo plazo, tras aprobarse en marzo la segunda parte de dicha reforma. En este artículo, nos centraremos en el análisis que han llevado a cabo la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF),3 la Comisión Europea en su 2021 Ageing Report (AR21) y el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (MISSM).

El déficit de la Seguridad Social ha sido en 2022 del 0,5% del PIB,4 con un gasto en pensiones contributivas del 12,0% del PIB.5 La AIReF estima que el gasto en pensiones contributivas aumentará en 2,8 p. p. entre 2022 y 2050 hasta el 14,8% del PIB por el elevado coste de la indexación de las pensiones a la inflación (+2,7 p. p.), la derogación del factor de sostenibilidad (+0,8 p. p.)6 y las inercias de la demografía, mercado de trabajo, etc. (+0,4 p. p.), factores que se verán parcialmente contrarrestados por los ahorros de gasto (–1,2 p. p.), que provendrán principalmente (–0,8 p. p.) de la demora en la jubilación gracias a los nuevos incentivos monetarios. El AR21 da estimaciones muy similares del impacto de indexar las pensiones a la inflación y de derogar el factor de sostenibilidad, pero estima que las inercias por demografía, mercado laboral, etc. añadirán al gasto 0,7 p. p. (en lugar de 0,4 p. p.) en términos de PIB.

La segunda parte de la reforma del Gobierno ha introducido medidas centradas en el aumento de los ingresos, cuyo grueso proviene de la subida gradual de las cotizaciones sociales. Dicha subida de las cotizaciones recaerá principalmente en las rentas altas, sin que las pensiones más altas crezcan al mismo ritmo.7 Según la AIReF, los ingresos aumentarían en 1,3 p. p. de PIB en 2050, por debajo de los 2,8 p. p. de mayor gasto. De estos 1,3 p. p., 0,8 puntos vendrían del mencionado aumento de las cotizaciones sociales y 0,5 puntos del nuevo régimen de cotización de autónomos.

El MISMM, por su parte, maneja una proyección más optimista: el gasto en pensiones contributivas aumentaría en cerca de 1,5 p. p. de PIB hasta casi el 13,5% del PIB en 2050, unos 1,3 p. p. menos que AIReF.8 En concreto, la indexación de las pensiones a la inflación y la mejora de las pensiones mínimas, la derogación del factor de sostenibilidad y las inercias aumentarían el gasto en prácticamente 3 p. p. de PIB, pero los ahorros por la jubilación demorada permitirían unos ahorros en el gasto de 1,5 p. p. de PIB. Por el lado de los ingresos, proyectan una mejora de 1,5 p. p. en términos de PIB en 2050.9 Este aumento de los ingresos es muy similar al aumento del gasto, con lo que el déficit no aumentaría.

Uno de los dos factores principales que explica las diferencias entre estas proyecciones es el escenario macroeconómico subyacente: el del MISSM es más optimista, con un crecimiento promedio anual del PIB real del 1,9% en 2023-2050, 6 décimas más que la AIReF y 4 décimas más que el AR21, ya que incorpora un impacto duradero y sustancial en el crecimiento potencial de las reformas e inversiones del Plan de Recuperación del NGEU. Este mayor crecimiento económico se alimenta10 de un crecimiento de la productividad laboral promedio en 2023-2050 del 1,5% (4 décimas más que AIReF y 1 más que el AR21), unos flujos migratorios netos anuales de 308.000 personas en 2023-2050 (frente a los 229.000 de la AIReF y los 182.000 del AR21), una reducción de la tasa de paro hasta el 5,5% en 2050 (frente al 7% de AIReF y el 7% del AR21)11 y una tasa de participación de la población de entre 20 y 64 años del 84% en 2050 (82% en AR21).12 Estas diferencias en los supuestos macroeconómicos y demográficos tienen un impacto sustancial en el gasto en porcentaje del PIB. En concreto, el escenario macroeconó­­­mico del MISMM es relativamente similar a un escenario alternativo de la AIReF más optimista, en el que considera un cre­­cimiento promedio del PIB del 1,6% en 2023-2050, con una con­­vergencia a una tasa de paro del 5,0% en 2050 y unos flujos migratorios netos anuales de 271.000 personas. En este escenario alternativo de la AIReF, el gasto en pensiones en 2050 sería 1,3 puntos inferior al de su escenario base; es decir, el gasto crecería solo en 1,5 p. p., un aumento muy similar al de los ingresos (+1,3 p. p.).

El segundo factor a tener en cuenta es el impacto de los in­­cen­­tivos monetarios para retrasar la jubilación:13 según la AIReF, permitirán unos ahorros en el gasto en pensiones del 0,8% del PIB en 2050 debido a que un 30% de trabajadores demorarán la jubilación tres años o hasta que cumplan los 68 años.14 En cambio, el MISMM estima que estos incentivos supondrán unos ahorros en el gasto del 1,5% del PIB en 2050, lo que implicaría que un 55% de trabajadores demorase la jubilación tres años o se jubilase a los 68 años.

Debido a la elevada incertidumbre que rodea a la evolución macroeconómica del país en los próximos 30 años, la reforma establece que la AIReF revisará su impacto cada tres años a partir de 2025 y establece que se tendrán que tomar medidas (por defecto, incrementos adicionales del Mecanismo de Equidad Intergeneracional, una cotización social extra que a partir de 2029 ya será del 1,2% sobre todos los salarios) si el gasto total en pensiones públicas en el promedio 2022-205015 supera un umbral que la AIReF situó, de forma preliminar en su evaluación de la reforma, en el 14,3% del PIB. De entrada, la AIReF prevé que se supere el límite de gasto, lo que comportaría medidas adicionales ya en 2025, al estimar que el gasto en pensiones en 2022-2050 en su escenario base sería del 15,1% del PIB y en el optimista, del 14,5% del PIB. El Banco de España, por su parte, también ve muy probable que sean necesarias más medidas ya en 2025.16 En cambio, el Gobierno es más optimista y proyecta en el Programa de Estabilidad 2023-2026 publicado a finales de abril un gasto total en pensiones promedio del 14,0% del PIB en 2022-2050, lo que haría innecesaria la introducción de nuevas medidas.

En definitiva, aunque no existen soluciones mágicas para afianzar la sostenibilidad de nuestro sistema de pensiones, se dispone de un margen de actuación considerable y la tarea será más sencilla si se materializa un escenario económico favorable. Para que así sea, será clave impulsar la productividad a través de reformas ligadas al NGEU y alumbrar una economía más verde y digital que permita alcanzar un crecimiento potencial dinámico y sostenido.