La crisis financiera internacional puso de relieve la necesidad de contar con un marco normativo con potestades e instrumentos específicos para intervenir las entidades fi­­nan­­cieras con problemas de forma ágil y con el menor cos­­te posible para el erario público. Con este fin, la UE apro­­­­bó en 2014 la directiva de recuperación y resolución de en­­tidades de crédito (BRRD, por sus siglas en inglés). Re­­cien­­temente, el Gobierno aprobó la ley que traspone di­­cha directiva al derecho nacional.

Esta ley prevé dos mecanismos fundamentales para gestionar una situación de debilidad acusada en una entidad financiera: la actuación temprana y la resolución. Además, se establece una autoridad de resolución preventiva (el Ban­­co de España, BdE) y otra ejecutiva (el Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria, FROB).

En el ámbito de actuación temprana, la ley obliga a todas las entidades a elaborar de modo preventivo un plan de recuperación que deberá aprobar el supervisor (el BCE en el caso de las 13 mayores entidades y el BdE en las otras). El plan debe contemplar las acciones que podría adoptar la entidad (por ejemplo, en materia de capital y liquidez) para restablecer su posición financiera en caso de deteriorarse. La actuación temprana se iniciará, a instancias del supervisor competente, cuando la entidad incumpla o sea previsible que incumpla la normativa de solvencia, pero se considere que puede ser capaz de volver a cumplirla por sus propios medios. En este escenario, el supervisor podrá forzar la adopción de medidas contempladas en el plan de recuperación y, además, si lo estimara necesario, cambios en la estrategia de la entidad, el cese de miembros de los órganos de administración y dirección y, llegados al extremo, la intervención de la entidad si las medidas anteriores se revelaran insuficientes.

En el ámbito de la resolución, la ley establece que la autoridad de resolución preventiva (BdE) debe elaborar, bajo la dirección de la Junta Única de Resolución a nivel europeo y en colaboración con cada banco, un plan de resolución que describa aquellas acciones que, llegado el caso, la autoridad de resolución ejecutiva (FROB) podrá aplicar para «resolver» un banco. En ningún caso dicho plan puede presuponer la existencia de apoyo financiero público. Un proceso de resolución se iniciará, a criterio del supervisor competente, previa consulta al BdE y al FROB, cuando un banco sea inviable o se prevea que lo sea en un futuro próximo, cuando tal situación no pueda evitarse usando las medidas de actuación temprana y cuando la liquidación de la entidad no sea deseable desde un punto de vista del interés público. Ante estas circunstancias, el FROB procederá a la sustitución del órgano de gobierno del banco y ejecutará los instrumentos de resolución que estén a su disposición y sean ne­­cesarios. El abanico de instrumentos incluye la venta del negocio, la transmisión de activos o pasivos a una entidad puente, la transmisión de activos o pa­­sivos a una so­­­­ciedad de gestión de activos y la recapitalización interna o bail-in.

Sin duda, el bail-in, que entrará en vigor a partir de enero de 2016 y extiende a los acreedores del banco la obligación de absorber pérdidas, es una de las piedras angulares del marco de resolución. Así, se establecen los pasivos ad­­mi­­sibles que serán susceptibles de amortizarse o convertirse en capital para recapitalizar el banco, siguiendo un orden de prelación predeterminado: los accionistas serán los primeros en absorber pérdidas, seguidos de los tene­­do­­res de híbridos y de pasivos subordinados, etc. Por el con­trario, quedan excluidos, entre otros, los depósitos ga­­ran­­tizados por el Fondo de Garantía de Depósitos (FGD) has­­ta 100.000 euros y las cédulas hipotecarias garantizadas por una cartera de préstamos hipotecarios.

En relación al bail-in, las autoridades de resolución debe­­rán establecer, a partir de enero de 2016, un requerimien­­­­­to mínimo de fondos propios y pasivos admisibles (MREL, por las siglas en inglés de minimum requirement for own funds and eligible liabilities) para cada entidad según su perfil de riesgo y otras características específicas. El MREL tiene como objetivo asegurar que la entidad cuenta con fondos propios y pasivos admisibles suficientes tanto para ab­­sorber las pérdidas como para recapitalizarse adecuadamente una vez aplicado el plan de resolución. En todo caso, el requisito exigible será, como mínimo, equivalente al 8% del balance.

En la aplicación de un proceso de resolución, tras recurrir a un bail-in mínimo del 8% del balance, las entidades po­­drán utilizar el Fondo de Resolución (FR) constituido por el sector para completar sus necesidades de recapitalización hasta un máximo del 5% de su balance. Si fueran necesarios más fondos, se continuaría aplicando el bail-in si­­guien­­do la secuencia de prelación preestablecida. En el caso improbable de que se llegara a los depósitos garantizados, sería el FGD quien asumiría el coste. También se contempla la posibilidad de permitir el uso de fondos públicos en lugar de hacer un bail-in de depósitos no asegurados para evitar situaciones de inestabilidad financiera. Un estado podrá recurrir a fondos de la UE (MEDE) de otros países bajo unas reglas que todavía están por concretar.

Parece claro que estas reglas de resolución conseguirán, tal y como pretenden, minimizar el coste para el erario pú­­blico de posibles crisis bancarias. Sin embargo, no podemos perder de vista que los bancos deberán emitir a corto plazo nuevos pasivos relativamente costosos para cumplir con las exigencias del MREL y que ello encarecerá el coste de financiación de la banca, lo que podría tener efectos macroeconómicos adversos. Porque, como dice uno de los aforismos preferidos por los economistas, «nada es gratis».