Quan es planteja la qüestió de la fiscalitat a Espanya, és inevitable tractar el frau fiscal i, per tant, l'etern problema de l'economia submergida, també anomenada encoberta, negra, irregular, B i una infinitat de qualificatius similars. No en va, aquesta economia encoberta —aquest conjunt d'activitats productives i, habitualment, legals però ocultades deliberadament a les autoritats públiques per esquivar determinats costos fiscals o compliments normatius— no solament dificulta l'estimació de la dimensió verídica de l'economia, sinó que, a més a més, redueix, de forma significativa, l'eficiència fiscal i el creixement econòmic. Com minimitzar-la?

El primer que caldria fer és quantificar la magnitud del problema, una tasca gens trivial ni precisa (per la naturalesa oculta de l'objectiu que cal mesurar), ja que es basa en aproximacions més o menys fidedignes. En aquest sentit, una de les referències bàsiques és l'informe elaborat cada any per Friedrich Schneider, que, el 2013, estima que l'economia submergida a Espanya —in­­cloent l'ocupació no declarada i el registre inadequat d'ingressos per vendes o per prestacions de serveis— equivaldria al 18,6% del PIB.(1) Tot i que no s'allunya gaire de la mitjana europea (18,5%), és una xifra que supera àmpliament el registre dels països de referència, com Alemanya (13%), França o el Regne Unit (10%). A Espanya, destaca l'elevat pes, dins de l'economia submergida, del frau en matèria laboral, estimat al voltant del 8% del PIB o l'equivalent a ocultar un milió de llocs de treball a temps complet.(2)

Atesa la rellevància econòmica del fenomen, no sorprèn que el seu impacte en matèria de recaptació fiscal perduda també sigui apreciable. Així, doncs, es calcula que l'eradicació de l'economia submergida implicaria un augment de la recaptació fiscal que se situaria entre els 60.000 i els 80.000 milions d'euros, una xifra notable si es té en compte que, el 2012, el total d'impostos i contribucions socials pagats a Espanya va ser de 347.000 milions. Si partim d'una correcció més realista, per exemple d'una reducció del pes de l'economia submergida fins a l'equivalent alemany, afloraria una recaptació d'uns 18.000-20.000 milions d'euros.(3) Això ajudaria, sens dubte, a escurçar la distància amb la zona de l'euro en termes de recaptació fiscal sobre el PIB: el 2012, el 33% del PIB, en relació amb el 42% de mitjana a la UEM. En un context de crisi econòmica, i amb la imperiosa necessitat de consolidar els comptes públics, és evident que aquesta menor recaptació fiscal derivada de l'elevada economia submergida és un llast per a l'economia espanyola. I és que, en un entorn recessiu, augmentar la recaptació per la via de la pujada de les taxes impositives és molt més nociu per al creixement que aconseguir-ho per la via de l'increment de la base imposable, fent aflorar les activitats encobertes o aconseguint un millor compliment de les obligacions fiscals ja vigents.

Atesa la importància de l'economia submergida, i abans de plantejar possibles solucions, és obligat indagar sobre el perquè de la seva prevalença. Des del punt de vista individual (empresa, treballador o consumidor), els motius per ocultar activitats econòmiques són evitar el pagament d'impostos i de contribucions socials o obviar el compliment d'estàndards legals (salari mínim, jornada laboral màxima...) i d'obligacions administratives. En conseqüència, dos elements determinants del volum de l'economia submergida seran la càrrega fiscal en totes les seves formes i la intensitat reguladora del país. Així mateix, aquesta pràctica serà més o menys probable en funció de tres factors addicionals: la possibilitat que la pràctica sigui detectada i sancionada, el grau d'acceptació social de les pràctiques submergides i la facilitat per incórrer en aquestes pràctiques. Pel que fa a l'últim aspecte, cal esmentar que resulta més fàcil, per exemple, en una economia amb escàs recurs a les transaccions electròniques —vegeu el gràfic— o en sectors com la construcció o el comerç, que, a diferència d'altres, com els serveis financers o els subministraments, tendeixen a una major utilització d'efectiu en les transaccions comercials.

Quins d'aquests factors són més rellevants en el cas espanyol? Un dels pocs estudis empírics disponibles (Schneider i Buehn, 2012) relaciona la dimensió de l'economia submergida espanyola, relativament gran, amb l'excessiva i ineficient regulació en un àmbit molt concret: el mercat laboral.(4) A una certa distància d'aquesta sobreregulació laboral, també identifiquen el nivell d'imposició indirecta i la imposició personal (no estudien l'impacte de l'impost de societats) com a factors que incentiven l'ocultació d'activitats a Espanya. Així mateix, estableixen que el grau d'acceptació social de les pràctiques fraudulentes és un factor rellevant, tot i que molt menys que les variables laborals i fiscals.(5) Schneider i Buehn no analitzen ni la facilitat ni la probabilitat de detecció.

Amb el diagnòstic a la mà, es poden traçar estratègies per fer aflorar l'economia submergida a Espanya i, de retruc, per incrementar la recaptació fiscal? L'origen del problema suggereix que les actuacions de l'administració pública s'han de centrar en dues grans vies: augmentar els costos d'incórrer en l'ocultació d'activitats (dissuasió) i disminuir-ne els beneficis (incentivació). En l'àmbit dissuasori, les accions solen entrar en dues categories, destinades a incrementar la percepció de risc per part de l'infractor: les que busquen incrementar la capacitat de detecció de les activitats no declarades i les que persegueixen augmentar el càstig en cas de detecció. Com més baixa sigui la probabilitat de detecció o més gran siguin el cost de maximitzar aquesta probabilitat, més efectiu resultarà, com a via dissuasòria, optar per una sanció exemplar quan es detecti una infracció. En el cas espanyol, el Pla Nacional de Reformes vigent s'inclina per incrementar les actuacions d'inspecció tributària, en especial en l'àmbit de l'hoteleria i de la construcció, com a mesura explícita per reduir l'economia submergida.

Pel que fa a l'incentivació, les estratègies habituals són dues: d'una banda, incentivar el trànsit de l'economia submergida a la formal, incloent les diferents variants d'«amnistia fiscal», amb els seus avantatges i amb els seus inconvenients reputacionals; de l'altra, tractar d'evitar el pas de l'economia formal a la submergida. En aquest segon àmbit, de caire preventiu, les accions clau que cal seguir són tres: la simplificació administrativa i de la regulació, l'impuls de la inclusió financera i la generació d'una major conscienciació social. Tot i que, sovint, la motivació explícita no és la lluita contra l'economia submergida, sembla indubtable que la simplificació dels tràmits administratius i tributaris redueix els incentius per orientar-se cap a l'activitat no regulada. En aquest sentit, tant a Espanya com als països del nostre entorn, es tracta, amb més o menys encert, de simplificar l'entorn legal de l'activitat empresarial. Pel que fa a la inclusió financera, les mesures més comunes són vincular determinats beneficis socials al fet d'estar registrat o promoure l'ús de mitjans de pagament diferents de l'efectiu —de mitjana, un augment de l'ús de mitjans de pagament electrònics del 10% s'associa a 5 punts de PIB menys d'economia submergida—. En aquest àmbit, una de les vies més freqüents és limitar les transaccions en metàl·lic en el cas de certs imports relativament baixos. Entre el 2011 i el 2013, han adoptat aquesta línia, o han anunciat plans per fer-ho, Bèlgica, Bulgària, Dinamarca, Eslovàquia, Espanya, França, Grècia, Itàlia i Romania. Finalment, un major desenvolupament de la conscienciació social contribuiria a reforçar la idea que el frau fiscal va en detriment de la qualitat dels serveis públics o comporta un esforç fiscal addicional important, orientació que podria ser tant o més efectiva que augmentar les inspeccions o les multes.

Àlex Ruiz

Departament d'Economia Internacional, Àrea d'Estudis i Anàlisi Econòmica, "la Caixa"

(1) Vegeu Schneider, Friedrich (2013). The Shadow Economy in Europe Visa Europe, AT Kearney.

(2) Dades per al 2008. Vegeu Jiménez, Alfredo i Martínez-Pardo del Valle, Ramiro. 2013. «L'economia submergida a Espanya», Document de treball, 4, Fundació d'Estudis Financers.

(3) Per al detall d'aquestes estimacions, vegeu l'estudi esmentat de Jiménez, Alfredo i Martínez-Pardo del Valle, Ramiro, 2013.