L'aprovació de la Llei 26/2013 de caixes d'estalvi i fundacions bancàries era l'última condició pendent del me­­mo­­ràndum d'entesa acordat amb les autoritats europees per a la recapitalització del sistema bancari espanyol. La nova norma obliga gairebé totes les caixes d'estalvi —les que superin els 10 milions d'euros en actius consolidats— a convertir-se en fundació abans del 2015 i a perdre, així, la condició d'entitat de crèdit. Només les dues caixes d'es­­tal­­vi més petites (Pollença i Ontinyent) podran conservar la forma jurídica actual, tot i que subjectes a restriccions de di­­mensió i de presència geogràfica.

El canvi de forma jurídica de les caixes d'estalvi ha anat suc­­ceint en altres països europeus. El motiu principal és que, des del punt de vista dels supervisors, l'estructura de propietat d'aquestes entitats, sense accionistes pròpiament dits, planteja tres grans inconvenients. En primer lloc, davant la impossibilitat d'acudir als accionistes per ampliar capital, la retenció de beneficis és gairebé l'única via perquè les caixes reforcin la solvència. En segon lloc, en no posseir drets de propietat que cotitzin en un mercat, no és possible disciplinar els gestors de les caixes mitjançant l'amenaça d'operacions d'adquisició. Pel mateix motiu, també és difícil aconseguir economies d'escala per la via de les fu­­sions. Finalment, atesa la freqüent presència de representants pú­­blics als òrgans de govern, la presa de decisions pot estar condicionada per interessos polítics i subjecta als ci­­cles electorals.

Una part d'aquests inconvenients va ser abordada a l'an­­terior reforma de les caixes el 2010, dirigida a facilitar l'ac­­cés al mercat de capitals i la consolidació del sector. Així, es va permetre a les caixes traspassar l'activitat financera a bancs instrumentals, dels quals serien accionistes, i es va limitar la representació dels poders públics als òrgans de govern. A mesura que els nous bancs han incrementat el ca­­pital per reforçar la solvència, la participació de les caixes s'ha vist reduïda, i, en l'actualitat, una bona part de les cai­­xes comparteix la propietat dels bancs amb altres ac­­cionistes.

La nova reforma pretén abordar aquesta situació de convivència en l'accionariat d'inversors corrents —que busquen, principalment, la maximització del valor de l'acció— i caixes d'estalvis, que, a més a més, persegueixen finalitats socials. D'aquesta manera, l'obligada transformació en fundació bancària pretén separar clarament els dos objectius i reforçar el govern corporatiu. L'assoliment dels ob­­jectius socials serà responsabilitat de la fundació, la qual haurà de publicar, a l'informe de govern corporatiu, la po­­lítica que, per aconseguir-los, pretén seguir en l'exercici dels drets de propietat sobre el banc. Pel que fa als òrgans de govern, la fundació estarà regida per un patronat de 15 membres, en què la representació pública serà inferior al 25%. Per minimitzar els possibles conflictes d'interès entre la fundació i el banc, els patrons estaran subjectes a un estricte règim d'incompatibilitat, que, en particular, els im­­pedirà exercir càrrecs equivalents al banc o en filials.

La nova llei també pretén apuntalar la solvència dels bancs instrumentals, motiu pel qual fixa requeriments addicionals per a les fundacions que conservin una participació significativa al capital del banc. En concret, una participació superior al 30% exigirà l'elaboració d'un pla contingent per afrontar possibles necessitats de capital de la filial. Si la participació supera el 50% o atorga el control efectiu, aquest pla es materialitzarà en un fons de reserva que la fundació haurà de mantenir a disposició de la filial. En aquest últim cas, a més a més, es fixaran límits a la concentració de les inversions de la fundació, per assegurar una diversificació i una gestió del risc adequades.

Tant els límits de concentració com el volum i la composició del fons de reserva seran fixats pel Banc d'Espanya. Per determinar-los, el supervisor tindrà en compte les característiques de la filial (volum d'actius ponderats per risc, ne­­cessitats de capital previstes i la seva condició, o no, d'en­­ti­­tat cotitzada) i de la fundació (percentatge de participació i concentració de les inversions al sector financer). En aquest sentit, és important subratllar l'excepcionalitat d'aquest úl­­tim tipus de requeriments, que no s'exigeixen a la resta d'ac­­cionistes majoritaris en bancs (ja siguin persones fí­­­siques o empreses) i que, fixats a nivells excessivament elevats, podrien propiciar que les noves fundacions re­­nun­­ciessin al control de les seves filials.

En el desenvolupament de la nova llei, convindria tenir pre­­sent que les fundacions bancàries, en la seva condició d'in­­versores centrades a llarg termini, poden jugar un paper rellevant en la preservació de l'estabilitat financera. El ma­­jor horitzó temporal de la seva inversió tendeix a fer-les més prudents en la presa de riscos al llarg del cicle. De fet, és justament aquesta característica la que ha permès conservar a les caixes ara subjectes a aquests majors requeriments el control dels seus bancs. Aquesta prudència i la persecució dels objectius socials aporten heterogeneïtat al comportament del conjunt d'entitats financeres i redueixen la prociclicitat del sistema. Si en qualsevol ecosistema és font de resiliència, la diversitat s'hauria de preservar també en el sistema financer.